国家级新区产业政策研究

□文/夏童童 程志伟 郭慧捷

（西安财经大学公共管理学院 陕西·西安）

［提要］产业政策作为一种重要的经济手段，任何国家都尝试以产业政策推动产业发展，进而实现国家经济发展。我国自然也是如此，以实现经济发展为目标设立各国家级新区后，更加重视这些地区的产业发展。从政策工具角度分析有关国家级新区的产业政策，可以发现政策的不足之处，进而提出相关建议。

党的十九大报告提出，要建设现代化经济体系，加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。产业体系的构建需要产业政策的支持，而产业政策又具有时间上的阶段性、空间上的地区性、内容上的异质性、主体上的层次性、执行上的自由性、成效上的模糊性等特点。因此，政界和学界虽然共同期待加快新时代的产业发展，但对于未来应如何设计、制定产业政策以促进经济增长这一重大问题的争论探讨持续不断。

林毅夫认为需要产业政策，因为资源是有限的，可以通过产业政策集中资源以帮助企业进行回报率较高的技术创新和产业升级，促进发展。有很多学者进一步探讨如何制定产业政策，大致可以分为几个方面：第一，新时期我国经济增长效率下降，要重视市场在资源配置中的决定性作用，所以产业政策必须重点解决市场失灵问题，例如通过法律、行政等不同手段调节市场供需关系、引导产业发展等。第二，表面上看，气候环境与产业政策没有关联，但其变化要求国家提高资源利用率，这便成为产业政策的另一挑战，因此需要特定的产业政策以推进产业结构升级。Altenburg（2009）和Altenburg等（2015）认为要出台更多的生态产业政策，例如对环境污染和碳排放征税等。第三，中国地域辽阔，各区域发展不平衡是不可回避的事实，所以更需要因地制宜的产业政策。通过差异化区域产业政策，协调中西部等区域的产业结构，发展区域经济以提高经济效率。这三个方面可以看作是学者从供给、环境、需求的不同维度分析产业政策的制定方向，但学者们都是在其中一个具体的维度进行讨论。

综上来看，一方面综合供给、环境、需求三者，以政策工具视角进行的研究较少；另一方面结合具体的区域进行分析的研究同样不多。然而随着对外开放政策的不断落实，我国的产业竞争形势发生了较大变化，林毅夫提出各区域产业提高市场占有率并促进当地经济发展的关键途径是提高区域的产业竞争力。其中，国家级新区建设的首要目的是带动区域发展，也就离不开产业发展问题。

因此，基于以上两方面，本研究通过政策工具视角分析我国国家级新区的产业政策文本，构建政策工具分析框架，对相关政策法规条文进行全面分析，探究我国促进国家级新区产业发展的政策中政策工具使用的合理性，剖析其中存在的问题并提出优化建议，以期为未来国家产业政策的制定提供参考，完善我国现代化产业发展体系。

一、数据来源与分析方法

（一）数据来源。本研究全面调查整理我国国家级新区产业政策的政策文本，首先通过中国产业政策网和各个政府官网，以“产业政策”“国家级新区”“产业”“新区”等关键词进行检索；其次为保证政策数据的准确性和代表性，按照以下原则进行整理：一是中央与省市层级的政策文本；二是与国家级新区的产业密切相关的政策文本。梳理了截至2020年11月30日的政策样本50份，最终删除新区管委会自身发布的5份政策后得到有效样本45份。

（二）分析方法。政策工具可以有效连接政策目标与政策执行，目前学术界比较认可Rothwell和Zegveld的观点，即将政策工具划分为供给型、环境型、需求型三种。所以，本研究借鉴此种分类，构建二维政策工具分析框架，其中X维度为政策工具维度，Y维度为产业价值维度。

1、X维度：政策工具维度。将产业政策分为供给型、环境型、需求型三类，即供给型产业政策发挥推动作用，具体是指国家级新区扩大利于新区内产业发展的各要素的直接供给，包括基础设施建设、人才激励、科技信息支持、资金投入、公共服务等；环境型产业政策发挥影响作用，具体是指新区政府优化利于产业生产经营的外部环境，包括目标规划、金融支持、税收优惠、监督管制等；需求型产业政策是拉动国家级新区向全方位、高水平发展的政策工具，具体是指政府采用利于产业稳步发展的间接手段，包括政府采购、外包、贸易支持等。

2、Y维度：产业价值维度。产业政策既是促进区域经济发展的有效手段，又是产业发展的实现动力，它不仅能够满足人们的基本物质生活需求，而且对政治、社会、生态环境等都具有积极影响。因此，本研究将经济价值、政治价值、社会价值、环境价值作为产业价值维度以分析产业政策。具体来看，经济价值主要指能提高生产力、提供各种产品、吸引各类企业扩大投资等；政治价值主要指提升政府形象、提高政绩表现等；社会价值主要指增加就业机会、维护社会稳定等；环境价值则是指优化市场环境、净化自然环境等。

根据X维度和Y维度的分析，构建了产业政策分析框架，如图1所示。（图1）

图1 产业政策二维分析框架图

二、产业政策的文本分析

通过Nvivo12软件对45份政策文本进行计量分析，为深入了解政策文本的内在规律，分别从政策工具维度和政策价值维度进行分析。总体上看，45份产业政策文本兼顾了供给型、环境型和需求型政策工具的运用，具有政治价值、经济价值、社会价值和环境价值。

（一）政策工具维度分析——X维度。首先，按照“政策编号-章节序号-条款序号”和“政策编号-条款序号”两种方式逐条编码政策文本，例如“33-2-5”代表第33份政策文本中第二个章节中的第5条，如果出现同一个条款对应一个以上的政策工具的情况，为了区别，需要在编码后标注“*”；其次，归类政策工具，统计整理出数据结果如表1所示。受篇幅所限，该表仅提供部分文本编码。（表1）

表1 政策工具分配一览表

根据统计，大部分是供给型政策工具（52.05%），其次是环境型政策工具（36.55%），最少的是需求型政策工具，仅占11.4%。这表明政府在影响国家级新区的产业发展时更倾向于采用直接影响的策略，通过人力、物力、财力、技术等外部基础条件的改善，消除市场障碍以促进产业的发展。第一，在供给型政策工具中，最受关注的是科技信息支持和公共服务，分别达到31.46%和23.6%，这说明国家级新区内的企业对科技信息支持的需求不断增大，国家对此提供充分的支持政策，符合国家级新区现代化、高科技的发展定位；另外，国家也提供了较为全面的公共服务以推动产业发展；一个地区的稳定发展必须具有最基本的物力、人力支持，但是从实践来看，这两方面的政策（17.42%和16.85%）还有待加强；同时，资金投入（10.67%）的力度应该大幅增加，任何产业在初创期都需要大量的资金，尤其是国家级新区的产业大多为新兴产业，国家未来的产业发展方向也是新兴产业，必须有充足的资金注入才能摆脱创业之初的困境。第二，在环境型政策工具中，监督管制（33.6%）和目标规划（32%）共同占据半壁江山，大多数国家级新区的发展还未完全成熟，此时监督管制是一种较为简单有效的政策工具，是行政权力对市场的直接干预，但当产业发展到一定程度后会起到负作用；目标规划的制定可以为产业发展明确前进方向，是值得肯定的政策；另外，金融支持（24%）和税收优惠（10.4%）虽然目前处于较少状态，但后期可以加强。第三，在需求型政策工具中，贸易支持高达74.36%，而外包和政府采购两者相加仅为25.64%。对于我国的国家级新区来说，其目标之一即着力提升经济发展质量和规模，将新区打造成为全方位扩大对外开放的重要窗口；另外，我国19个新区中有10个承担着推动国际贸易的职责，综上两方面的因素，大量贸易支持类政策的发布则是自然而然的，会加快推进产业发展进而实现扩大对外开放、发展经济的目标。然而，必须引起重视的是，外包和政府采购工具使用较少，随着时代发展，政府也需要顺应潮流，简政放权，外包和采购两工具结合，让市场发挥更多作用以促进产业发展。

（二）政策价值维度分析——Y维度。在政策工具维度分析的基础上，引入政策价值维度的影响因素，得到如表2所示的政策工具在价值维度各阶段上的分布统计结果。（表2）

由于有些条款拥有多项价值，而有些条款价值不明显，所以表2中的条款（347个）与实际统计的条款（342个）存在些许误差。统计结果显示，产业政策中最明显的价值是经济价值，高达173个条款，政治价值、社会价值和环境价值三者相加与其接近，即169条，其中社会价值是除经济价值外体现最多的，为83个，其次是政治价值方面的相关条款52个，而仅有34个条款体现了环境价值。因此可以看出，对于政治建设和保护环境方面的力度较弱，可以加强其建设。另外，根据条款的具体分布，发现科技信息支持这一政策工具具有最多的价值。

表2 政策工具价值统计分布一览表

三、研究结论及政策建议

（一）研究结论。我国以《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》为核心，以各项法规、条例、意见、决定等为辅，已经初步形成了支持产业发展的政策体系，并呈现以下特点：

1、不同类型的政策工具运用比例不一。虽然整体政策工具体系具有一定的完整性、全面性，但具体到某一类政策工具，可以明显看出不同类型的政策工具运用比例不一。运用比例较高的是监督管制工具；运用较少的包括需求型政策工具、供给型政策工具中的资金投入工具和环境型政策工具中的税收优惠工具。国家级新区内的产业多为科技含量较高的新兴产业，在研发、生产的过程中需要大量的资金支持以度过创业之初的困境。而环境型工具主要作用是优化改善工业发展的外部条件，税收优惠又是促进产业发展的强有力条件之一，但是相关政策较少且在具体政策文本内容中大多为宏观条例，如“新区内凡被国家认定为高新技术企业的，按规定享受有关税收优惠”。

2、不同新区的政策投入比例不一。国家级新区都是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。但不同新区成立时间不同、地理位置不同，定位目标不同，其最终的产业政策投入也有所差别。从上文统计的45份政策样本可以看出，针对所有新区的政策以及上海浦东新区的政策是较多的，分别为8份、9份。新区成立的不同时期也会有不同的政策投入，政策投入的类型也会不同，例如成立初期出台较多的是供给类政策。

（二）政策建议

1、综合运用多种类型的政策工具。国家级新区现行的产业政策包括供给型、环境型、需求型三类共12种工具，并且具有经济价值、政治价值、社会价值和环境价值。例如，在《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》中全面运用多种政策工具，明确指出：完善基础设施和公共服务设施；强化金融支持；推进投资与服务贸易便利化。这些政策工具的运用和组合使得我国国家级新区的产业发展取得了长足的进步，逐渐实现产业转型发展、城市综合功能提升。

2、适度降低监督管制工具的运用频率。监督管制工具具有简单直接的特性，所以政策制定者一直较为偏爱运用此工具，但是一味单一地使用监督管制将使其效用大为降低。对于同样的政策需求，可以选用多元化的政策工具组合，制定基于企业所有制、企业规模等特征的差别化产业政策，应落实到具体行业产业链的重点环节。如，对创业孵化企业应着力于营造宽松的创业环境，而对发展到一定规模的企业则更侧重于营造公平的市场竞争环境。

3、提高需求型政策工具的运用比例。稳定的需求型政策工具可以创造稳定的市场预期，降低产业进入市场初期所面临的不确定性。增加外包政策工具的运用，鼓励国家级新区的产业积极主动地进行服务外包，扩大海外市场，增加国际市场份额以及国际竞争力。增加政府采购政策工具的运用，努力提高政府采购的普及率，并且不是单纯直接地采购产品或服务，而是供应商要以问题为导向提供针对性的服务，这种采购方式可以促进企业与产业的不断创新发展。

4、完善资金投入、税收优惠等政策的实施细则。研究结论中提到宏观政策过溢、微观政策缺失现象，其根源在于实施细则还不够完善，仅仅指明了方向，却没有告知具体如何操作，政策落实力度有待加强。国家发布政策应明确资金“直补”的数额和税收优惠的幅度；或者通过加大研发经费加计扣除比例、中央财政出资支持产业关键技术、前沿科技产业销售产品税收减免等方式实现政策的完善。

5、加强具有环境价值的政策条目。我国一直坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，绿色作为新发展理念之一，实践中并没有始终保持，根据统计共有34个条款体现了环境价值，仅占总体的9.8%。所以，要继续出台具有环境价值的政策，以促进供给侧结构改革，达到降成本、补短板、去产能、去杠杆、去库存的目标。例如，政策条目加强对创新、科技的保护，发展资源节约、环境友好型产业，实现创新驱动高新技术发展，进而实现环境价值与经济价值、社会价值的共同融合。