党内法规视角下的基层党组织组织力建设

2022-01-15陈家刚

江汉论坛 2022年1期

摘要：在中国共产党的组织体系中，基层组织是贯彻落实党的路线方针政策和重大决策的基础，是密切联系群众的纽带，是党的坚强战斗堡垒。基层党组织包括党的基层委员会、总支部委员会和支部委员会三种组织形式。基层党组织的组织力如何，直接影响着党的全面领导能否落实、党的自身建设能否推进、党的长期执政地位能否巩固。基层党组织的组织力建设，关键在于建构规范、有效、权威性的制度体系。在中国共产党的百年奋斗历程中，党章以及党的组织法规、领导法规、自身建设法规和监督保障法规为组织力建设构筑了多维的制度支持体系。党内法规制度建设为新时代党的基层组织的组织力建设提供了稳定的制度基础，保证了党的基层组织的组织力建设方向明确、支撑有力、实践规范、动力强大。

关键词：基层组织;组织力;制度体系;党内法规

基金项目：国家社会科学基金重点项目“党内法规制度建设与党的执政安全研究”（项目编号：18AZZ011）

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2022）01-0035-08

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和基本经验的决议》指出，“党坚持依规治党，严格遵守党章，形成比较完善的党内法规体系，严格制度执行，党的建设科学化、制度化、规范化水平明显提高”，从宏观视角明确了党内法规制度建设对于党的建设的重要意义。在党的建设的实践探索中，党内法规制度建设对于基层组织的作用也同样显著。2017年，党的十九大报告指出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”①，突出了基层党建的重点内容。第一次在党的代表大会文献中明确提出基层党组织的“组织力”，意味着组织力在新时代基层党的建设中具有重要地位。厘清基层党组织组织力建设的制度基础和结构，总结制度建设的经验，对于当下保证党的基层组织建设的方向和质量，提升基层党建科学化水平，深入推进基层治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。

一、组织与组织力

组织是特定人群基于共同利益并为了共同目标而联合行动的社会团体。组织有各种类型，例如政治组织、社会组织、市场组织等。组织因利益和目标而存在，协调利益、实现目标的能力就是组织力。政党是政治生活中的重要行为主体，有明确的目标和纲领、有稳定的结构与功能、有具体的任务和策略。政党要实现自身的纲领和目标，就需要具备通过各种不同方式将自身各要素和外在因素纳入到统一行动之中的能力，而这种能力就是政党的组织力。

理解中国共产党基层组织的组织力，需要把握这样几个问题：其一，何为中国共产党的基层组织？其二，中国共产党基层组织的职责和任务是什么？其三，中国共产党基层组织的功能发挥有哪些路径？通过梳理这样几个问题，我们可以初步了解中国共产党基层组织组织力的科学内涵。首先，根据《中国共产党章程》的规定，“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。”“党的基层组织，根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。”② 从组织形态上讲，中国共产党的基层组织有三种具体形式，即基层委员会、总支部委员会和支部委员会。基层党组织联系着每一个党员、联系着非党的群众和社会组织，发挥着战斗堡垒的作用，是党的各项工作的基础，也体现着党的战斗力。其次，党的基层组织承担的具体任务包括八个方面的内容，即宣传和执行党的路线、方针、政策，党中央、上级组织和本组织的决议;组织理论、政策和业务学习;党员教育、管理和服务;密切联系群众，做好群众思想工作;充分发挥党员和群众的积极性创造性;发展党员;监督党员干部遵纪守法;抵制不良倾向等。再次，基层党组织功能的发挥有不同的路径。例如，加强自身建设，即政治站位、理论学习、纪律约束、队伍建设、党性锤炼、作风建设等;正确处理党与政权、社会等各方面关系，即加强党的领导等;抓重大任务落实时的动员、组织、整合;协调与其生存的系统环境之间的关系等。因此，不管是将组织力划分为“内部组织力”和“外部组织力”，还是认为组织力是由“结构力”“影响力”“凝聚力”所构成的，或者提出组织力是一种“合力”，以及一种“关系力”，都分别从不同的维度给出了关于基层党组织组织力的部分解释，当然，这些解释的理论价值和实践意义还需要不断地加以检验。

科学界定基层党组织的组织力，要严格以“基层党组织”这一主体及其行为作为出发点，聚焦核心内容，同时还要规范清楚“组织力”的外延和边界。我们说，基层党组织的组织力，指的是基层党组织在实现党的领导和加强党的建设过程中的能力。这种组织力可以表现为领导、动员、整合、凝聚、管理、监督等具体的行为，也可以表现在革命斗争、物质生产、精神生活和社会变革等各个方面，还可以表现在与社会的互动中如何不断明晰自身的政治属性和组织边界，有效保持自身体系的稳定性和开放性。理解中国共产党基层组织的组织力，需要从政治高度去把握，即基层党组织的组织力不仅仅是一个动员、领导或者管理的问题，更关键的是这种组织力对于中国共产党在新时代推进全面从严治党、实现国家治理现代化的价值，“党的基层组织是党联系广大人民群众的基本纽带，经常检查和改进基层组织的工作，是党的领导机关的重要政治任务”③;需要从规范视角去把握，即基层党组织的组织力应该有科学的衡量标准，既能够在实践中实现组织力建设的程序性和可操作性，又可以作为对组织力建设效果进行评估的依据;需要从观念形态去把握，即中国共产党自身以及其他行为者对于这种组织力的认知及其随着时代和实践变化而产生的变化。

中国共产党的基层组织，是党的组织基础和工作基础。在組织体系中，基层党组织处于组织的基础层面，是贯彻党的路线、方针、政策的“底”;从社会关系看，基层党组织是面向社会的“边”。基层党组织层级最基础、覆盖面最广，是党团结带领社会力量实现奋斗目标最可依靠的力量，是党的全部工作和战斗力的基础。基层党组织的组织力涵盖所有基层组织和党员，辐射各个领域和各个维度。基层党组织的组织力建设极具现实意义。没有强大的组织力，党的路线、方针、政策在基层就得不到有效落实，通过基层组织联系社会各方面的功能也就无法实现，引领经济社会发展的广泛影响力也得不到具体体现，基层党组织虚化、弱化甚至边缘化的状况就无法得到改善，党的执政基础就会被动摇。组织力的提升不仅是当前基层党组织加强自身建设、保持党的先进性和纯洁性的核心内容，也是党不断夯实执政根基、实现长期执政的关键所在。

二、党内法规确立了基层党组织组织力建设的前提

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。在中国共产党制度建设的百年探索历程中，以《中国共产党章程》为统领的党内法规制度体系为基层党组织的组织力建设提供了系统的制度准则，为提升、巩固和保证基层党组织的组织力奠定了坚实的基础，有效克服了党的基层组织建设、基层组织力建设的形式化和短期性问题。

《中国共产党章程》是由中国共产党全国代表大会制定，集中体现党的统一意志，对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定的党内法规。《中国共产党章程》或党的章程性、政治性文献为基层党组织的组织力建设提供了总依据。

1921年，中共一大通过的《中国共产党第一个纲领》指出，为了“实行社会革命”之“根本政治目的”，“本党承认苏维埃管理制度，把工农劳动者和土兵组织起来”。④ 关于党的组织建设，“纲领”规定：“凡有党员五人以上的地方，应成立委员会。”⑤ “纲领”提出要加强组织建设，不断拓展组织的活动范围，并明确了其组织民众的方式以及为此提供保障的严格纪律要求。同时通过的《中国共产党第一个决议》也指出，“本党的基本任务是成立产业工会”，“党应在工会里灌输阶级斗争的精神”⑥，即是要在工会工作中发挥党的组织优势。中共二大通过的《中国共产党章程》（1922）指出，“凡有党员三人至五人均得成立一组”⑦，“各组组织，为本党组织系统，训练党员及党员活动之基本单位，凡党员皆必须加入。”⑧ “区或地方执行委员会及各组均须执行及宣传中央执行委员会所定政策，不得自定政策。”⑨ 中共三大通过的《中国共产党第一次修正章程》（1923）要求，“各农村各工厂各铁路各矿山各兵营各学校等机关及附近，凡有党员五人至十人均得成立一小组，每组公推一人为组长，隶属地方支部。”⑩ 中共四大通过的《中国共产党第二次修正章程》（1925）要求，“各农村各工厂各铁路各矿山各兵营各学校等机关及其附近，凡有党员三人以上均得成立一支部，每支部公推书记一人或推三人组织干事会，隶属地方执行委员会”。1926年7月，中国共产党中央扩大执行委员会会议通过的“中央政治报告”指出，“固然我们的党是发展了，但在发展中也包含不少的缺点。”这些缺点，涉及到基层组织，如“支部只有名义而无工作”。《中国共产党第三次修正章程决案》（1927）明确规定，“支部是党的基本组织”。大革命失败后，《中国共产党中央执行委员会告全党党员书》（1927）指出，大革命失败的教训应当使党更加明白，“他的力量与他的将来，建筑在工农群众的身上，在他们的力量与他们的组织上面。” 1928年，中共六大通过的《中国共产党党章》对支部的任务进行了具体阐释，其中包括“以党的组织的力量积极参加工农的一切的政治的经济的斗争，以革命的阶级斗争的观点讨论他们的要求，组织群众的革命行动，为取得工农的一切革命行动的领导而斗争”。1930年共产国际东方部认为，“没有巩固的有自动力的支部，党是不能在企业中从组织上坚固起来的。” 中国共产党的产业支部、工厂支部等基层组织，自身必须有强大的“自动力”、组织力，才能够使党得到巩固。1945年，中共七大通过的《中国共产党党章》明确提出“党的基础组织，是党的支部”，其任务是“在人民群众中进行宣传和组织工作，以实现党的主张和上级组织的各种决议”、“组织人民群众来解决他们自己的各种问题”、“组织党员的学习”等。

新中国成立后，中共八大通过的《中国共产党章程》（1956）明确使用了“党的基层组织”这一概念。邓小平在修改党章的报告中明确指出，“党的基层组织是党联系广大群众的基本纽带”。此后，党的十一大在党章中提出“党的基层组织要发挥战斗堡垒作用”;十二大党章提出，“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒”;十三大《中国共产党章程部分条文修正案》指出，企事业单位的基层组织“应以主要精力加强党的建设，做好思想政治工作和群众工作”;十四大至十九大的党章都明确提出“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”。而在十六大以来历次党的代表大会的政治报告中对基层党组织的要求则各有侧重，例如十六大报告明确要求基层党组织“要坚持围绕中心、服务大局，拓宽领域、强化功能，扩大党的工作的覆盖面，不斷提高党的基层组织的凝聚力和战斗力”;十七大报告强调“党的基层组织是党执政的组织基础”;十八大报告明确提出“创新基层党建工作，夯实党执政的组织基础”;十九大报告则要求“以提升组织力为重点，突出政治功能”。

从一大到十九大，中国共产党先后制定了《中国共产党第一个纲领》和二大、六大、七大、八大、九大、十大、十一大、十二大的八部《中国共产党章程》或《中国共产党党章》，三大、四大、五大（会后由中央政治局制定）、十三大、十四大、十五大、十六大、十七大、十八大、十九大制定了十部中国共产党修正章程或章程修正案。在这些党章或党章性文献中，基层组织始终是一个重要的制度内容。其一是基层组织的条件和形式得以明确，例如“五人以上”“三人至五人”“五人至十人”的人数规定，以及“委员会”“组”“支部”等名称规范。其二是规定基层组织的主要任务，即贯彻落实中央和上级决策部署，发展党员，教育管理党员，联系群众等。其三是明确不同类型基层组织的功能，例如国企、城乡社区、非公经济组织、社会组织、企事业单位等基层党组织的职责定位和工作准则等。在此基础之上，党的十九届四中全会进一步提出“改进党的领导方式和执政方式，增强各级党组织政治功能和组织力”。组织力的范围扩大到了各级党组织，说明组织力建设对于党的建设的重要性更加凸显。

三、组织法规制度为基层党组织组织力建设提供了直接的体制性支撑

中国共产党的党内法规是一个整体的制度体系。党章是最根本的党内法规，是管党治党的总依据。在党章之下，还有根据调整对象差异而建构的党的组织法规、领导法规、自身建设法规和监督保障法规，多领域的党内法规制度从不同侧面为组织力建设提供坚实的保障。

党的组织法规制度，是调整党的各级各类组织产生、组成、职权职责等的党内法规。组织法规制度重点聚焦执政党内部组织机构这一“行为主体”，明确了基层党组织的职责、权限、任务。建党以来制定的不同类型的组织法规制度为基层党组织的组织力建设提供了基本制度支撑。

第一，明确基层组织的意义。1926年，《组织问题议决案》指出，“组织工作的意义，绝不止于是技术的，而是政治的。换言之便是：组织工作，即党指挥群众运动的枢纽。沒有好的组织，便不能指挥广大的群众运动，运用党的政策;一个好的政策，是要有好的组织才能实现的。”“要能做到从思想的团体变为行动的团体，要能做到从支部基础的工作到大的群众行动，便要靠有好的组织工作。”深入群众、发展群众、组织群众，最重要的是立足于党的组织本身。从党的基层组织的作用来看，“支部并不是分部，而是党在各工厂矿山学校及某区域的核心。布尔塞维克党的组织，就是集合这许多的社会的核心，而成为一个党。支部的组织是按照社会的生活而精密分划的。”也就是说，支部要在社会组织和区域中发挥核心作用。作为工人阶级的政党，共产党时刻要在复杂环境中引导广大工农群众实行革命，所以它的组织必须特别严密。中国共产党区别于其他政党的根本不同之点，“就是它的基本组织是支部”，而支部的意义在于：它是“党的基本的组织”和“党的组织单位”，是“党的教育和宣传的学校”“党在群众中的核心”“发展党的工具”“党的生活的中心”“党的战斗的武器”“党的实际监督党员工作的机关”。所以说，“党没有支部的组织，党就是没有基础;支部组织不坚固，党就很涣散。所以党的组织坚固与否，就看他的支部组织得好不好。”

第二，客观认识基层组织面临的挑战和不足。其一，核心领导作用没有充分发挥，“党的支部若没有这样作用，决不能接近群众领导群众。这是一个最严重的缺点，应当要立刻改正。” “工作方法是旧的，新的干部没有形成，一般党员甚至大部分负责同志对于新的政策不能透澈了解，党的宣传品不但不能深入到党外群众中去，而且不能普遍到党内的群众，支部不能在群众中起核心的作用”。其二，党在组织上指导力的不足，这是一个现实的危险。“本党在组织上，正当发展，但有一种危险，时时有发生之可能，这种危险便是指导力之薄弱，主观的力量不能适合客观的需要，以致失掉了许多活动之机会。” 其三，不明了基层组织的意义。“各级党部尚不认识组织工作的意义，多以为组织工作只是技术的，而不了解组织工作的政治意义。”“支部工作尚未真正建立，过去的支部都仅有其形式，各级党部尚不明了支部的意义，亦尚不知支部工作的方法。” 其四，党的基层组织与群众之间的关系不密切。“支部工作在党的组织现状之下，占极重要的位置，过去因为支部工作不好，以至本党不能在群众中起广大的作用，而党员之散漫，党的政策不能深入群众，甚至不能深入党内群众，都由此而生。”

第三，适应实践要求改正各方面的不足。1922年，《关于共产党的组织章程决议案》指出，我们既然是为无产群众奋斗的政党，我们便要“到群众中去”，要组成一个大的“群众党”。而要这样做的话，就必须遵循两个基本规律，即“党的一切运动都必须深入到广大的群众里面去”，“党的内部必须有适应于革命的组织与谏训[训练]”。首先，要严格党的纪律。革命的政党，缺少严密的集权的有纪律的组织与训练，即使有良好的愿意也无法真正开展革命的运动。因此，“自中央机关以至小团体的基本组织要有严密系统才免得乌合的状态”。其次，要以支部为基础加强党的建设。“要把党的真正基础建筑在各支部上面，要把党的基本工作责成各支部，建立每个支部的活动工作，在每一个支部里实行分工，使每一个同志都有活动，实行‘一切工作归支部’的口号，使各支部里都有全党形式的各样工作”。再次，要密切党与群众的关系。“今后须特别注重支部工作，经过支部起群众的作用”。最后，要时刻保持警惕，及时适应实践任务和环境的变化。“务必坚决的采用适当组织形式保持党的组织与干部，巩固下层组织基础——支部，无论何时何地的党都不能夸其不至于遭遇破坏。” 当革命时机来临时，“党的队伍要能有迅速动员和迅速改编的能力，以适合环境的任何改变。”“要特别加强群众组织中党团的工作，尤其是支部在群众中的核心作用。”

第四，组织法规制度逐步完善和系统化，为基层组织力建设提供坚强保障。新中国成立后，1951年召开的全国组织工作会议通过了《关于整顿党的基层组织的决议》，1952年出台了《中共中央关于建立农村工作部的决定》，进一步深化了党在提升基层党组织组织力上的认识。近年来，组织法规制度更加完善，《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（2010）、《中国共产党工作机关条例（试行）》（2017）、《中国共产党支部工作条例（试行）》（2018）、《中国共产党农村基层组织工作条例》（2019）、《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（2019）、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（2019）等规范中央组织、地方组织和基层组织的党内法规逐步建立起来。其中，《中国共产党支部工作条例（试行）》既是对党的基层组织功能定位和职责任务的进一步具体化，也是对党的十九大报告提出的加强基层组织建设“要以提升组织力为重点，突出政治功能”要求的进一步落实。这些法规制度的实施，不仅为新时代基层党组织建设提供了基本遵循，而且对加强党的组织体系建设、全面提升基层党组织组织力、强化政治功能、巩固党长期执政的组织基础等具有重要的现实意义。

四、领导法规制度明确了基层党组织组织力建设的方向与路径

党的领导法规制度，是规范和保障党对各方面工作实施领导、完善党的领导体制机制、改进党的领导方式的党内法规。领导法规聚焦“领导行为”和“领导关系”，重在明确党与政权机关、人民团体、社会组织等的领导与被领导关系。领导法规为基层党组织作用的发挥规定了基本路径。

第一，党组织、党的基层组织要发挥表率作用。1922年，《关于议会行动的决案》要求本党一切议员须利用议员不可侵犯的身份权，参与议会外一切群众运动和组织。“每次示威运动发生，本党议员必为示威行列的领袖，跑在群众的前面。” 在革命年代，党组织要利用合法身份做组织群众的工作，在斗争实践中发挥领导作用，做群众的表率。1927年，中共五大通过的《组织问题议决案》提出“中央应该强毅地实行集体的指导，从中央省委以至支部”，首次明确了党的集体领导原则。1942年，中央政治局作出的《关于统一抗日根据地党的领导及调整组织间关系的决定》明确提出，“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体”，确定了根据地领导的统一与一元化原则。1948年，中央发出《关于建立请示报告》的指示以及《关于建立报告制度的补充指示》《关于宣传工作中请示与报告制度的规定》《各中央局、分局、前委应向中央报告的事项》《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》等一系列法规，具体规定了党的领导地位、领导范围和领导方式。

第二，党的领导不是包办一切，而是通过组织发挥核心作用。1928年党的六大期间通过的《职工运动决议案》指出，“党对工会的经常不懈的政治的领导，必须和党与工会之间在组织上严格的分工并行的。对工会的领导非经过党团不可，并且只能经过党团，不能再用任何别的领导形式。” 党领导工会的正确方式是发挥工会中党团的作用。1928年，中央特别指出了党与群众隔离的原因，“为什么原故呢？在组织上分析，由于过去党的习惯，是由群众外派人去包办群众工作，而不是经过组织的核心作用，由群众自动起来奋斗，从奋斗中产生群众自己的领袖。”“如此党一方面不能深入群众，一方面也就无以战胜白色恐怖之进攻。” 随着抗日战争的爆发，抗日民族统一战线的形成，国内政治形势发生了新的变化。为了适应这种变化，保证党的领导作用，博古曾指出：“党应该以最高限度的积极性与政治警觉性来迎接与领导这个转变，以高度的政治和组织工作来发展人民的积极性，组织他们反对人民公敌的斗争与保证我们党对于特区政治生活的决定的领导作用。” 1937年10月，为了加强党对军队的领导，在接到八路军总部来电后，毛泽东同张闻天复电朱德、彭德怀、任弼时、邓小平并告周恩来：“关于恢复政治委员及政治机关原有制度，我们完全同意，请即速令执行。” 朱德、彭德怀、任弼时在五台县发布命令：“在军队中恢复政治委员及政治机关原有制度，独立营和团以上设立政治委员”。

第三，党组织要发挥领导作用，必须深入群众。“党的一切工作，必须深入下层党员群众。支部工作必须加强，支部在群众中的工作必须发展。” 1939年，《中央关于深入群众工作的決定》提出，“党的支部，必须以群众工作为基本工作，每一支部必须变成每一个乡村每一个市镇所有群众的核心，变成一切群众运动一切群众斗争的宣传者组织者与领导者。” “对于巩固共产党，对于建设一个全国范围的广大群众性的思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克的中国共产党，也只有深入群众，并领导群众进行长期的艰苦的斗争，才有可能。” 党的领导的责任，就是要善于在“从群众中来，到群众中去”的无限往复的过程中，使党和群众的认识不断提高，使党和人民的事业不断前进。基层党组织既是领导者，也是小学生。

第四，领导法规制度建设持续推进，有力地保证了基层党组织组织力的发挥。1963年，中央相继颁布了《中国共产党农村基层组织工作条例试行草案》《中国共产党国营工业企业基层组织工作条例试行草案》《中国共产党商业企业基层组织工作条例试行草案》，用以规范党对各个方面的领导。中国特色社会主义进入新时代，《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》（2017）、《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（2018）、《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》（2018）、《中国共产党重大事项请示报告条例》（2019）、《中国共产党党组工作条例》（2019）、《中国共产党政法工作条例》（2019）、《中国共产党农村工作条例》（2019）、《中国共产党宣传工作条例》（2019）、《中国共产党机构编制条例》（2019）等相继发布，党的领导法规制度规范化和程序化程度明显提高，既注重党的领导覆盖领域的统筹性与全局性，又注重从制度建构中提升基层党组织的组织力，适应了时代和实践的需要。

五、自身建设法规制度规划了基层党组织组织力建设的结构性重点

党的自身建设法规制度，是调整和规范党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等的党内法规，侧重于规范党内实施的自身建设“行为”，为提高党的建设质量、永葆党的先进性和纯洁性提供制度保障，是基层党组织组织力建设的强大后盾。

在新民主主义革命时期，1925年通过的《对于组织问题之议决案》《组织问题议决案》提出了扩大党员的具体方式。1927年通过的《最近组织问题的重要任务议决案》要求各级党部要以工农分子新干部替换非无产阶级知识分子干部，使无产阶级和贫民在党的领导干部中占最大多数。1940年中央书记处发布《关于办理党校的指示》，决定设中级党校、区级党校和初级培训班三个层次，用马列主义理论与中国革命实际情况来教育干部。《中央关于高级学习组的决定》则重在“提高党内高级干部的理论水平与政治水平”。1941年《中央关于增强党性的决定》提出了增强党性的具体措施，强调“要用自我批评的武器和加强学习的方法，来改造自己使适合于党与革命的需要”，要求“从中央委员以至每个党部的负责领导者，都必须参加支部组织，过一定的党的组织生活，虚心听取党员群众对于自己的批评，增强自己党性的锻炼”。延安整风时期，中央颁布的《关于在职干部教育的决定》分别从业务教育、政治教育、文化教育、理论教育四个方面规定了教育范围。

新中国成立后，中国共产党既要继续推进自身建设，也要应对在全国范围内执政面临的新形势和新课题，自身建设的任务更加紧迫。1950年颁布的《中共中央关于在全党全军开展整风运动的指示》要求“整顿干部作风”，“有领导有组织有准备地进行整党整干工作”。在宣传教育方面，《中共中央关于健全各级宣传机构和加强党的宣传教育工作的指示》（1951）、《中共中央关于轮训全党高、中级干部和调整党校的计划》（1954）相继印发。在干部队伍建设方面，出台了《中共中央关于加强干部管理工作的决定》（1953）。

改革开放之后，党的自身建设进一步加强。1983年中共十二届二中全会通过的《中共中央关于整党的决定》根据“统一思想，整顿作风，加强纪律，纯洁组织”的任务安排，提出“执行党的纪律，揭露和解决党内存在的思想、作风和组织严重不纯的问题，实现党风的根本好转”。2009年，中共中央印发了《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，明确要求进一步巩固和加强党的基层组织，而其中的重点就在于推进各领域党的基层组织建设，实现党组织和党的工作全社会覆盖，适应新形势和新任务的要求推进基层党组织工作创新，以提高素质为重点增强党员队伍生机活力，建设高素质基层党组织带头人队伍，构建城乡统筹的基层党建新格局。

中国特色社会主义进入新时代，党的中央组织、中央纪委和中央工作部门相继印发了一系列加强党的自身建设的法规制度和规范性文件。例如2012年颁布实施的《关于加强和改进非有制企业党的建设工作的意见（试行）》、2014年印发的《关于加强基层服务型党组织建设的意见》《关于在第二批党的群众教育实践活动中进一步加强基层党组织建设的通知》《关于进一步加强和改进新形势下高校宣传思想工作的意见》《关于加强中小学校党的建设工作的意见》《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》等规范性文件，都明确了如何从政治、思想、组织、作风、纪律、制度和廉政等各个方面推动基层党的建设。而《中国共产党党内法规制定条例》（2012/2019）、《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（2013）、《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014）、《关于加强党内法规制度建设的意见》（2017）、《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》（2018）、《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》（2019）、《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》（2019）、《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（2019）的陆续出台，进一步提升了党的自身建设法规制度的规范化程度，以此为主要原则、基本框架、重点内容的基层组织建设的路线、重点和关键等也相应规定得更加明晰。

六、监督保障法规制度重在体现对基层党组织组织力建设的约束与激励功能

党的监督保障法规制度，是调整党的监督、激励、惩戒、保障等的党内法规，为保证党组织和党员干部履行好党和人民赋予的职责提供制度保障。对于基层党组织的组织力建设来说，监督保障法规制度的作用在于加强纪律约束、确保行为规范，提供内生动力、激发组织活力，规范工作程序、保障有序有力。

其一，加强纪律约束，确保行为规范。自成立之日起，党就开始运用党内法规进行党内监督、加强纪律约束的实践。《中国共产党第一个纲领》指出：“工人、农民、士兵和学生的地方组织中党员人数多时，可派他们到其他地区去工作，但是一定要受地方执行委员会的严格监督。” 1925年中共四大通过的《中国共产党第二次修正章程》在“纪律”一节中明确要求“全国大会及中央执行委员会之议决，本党党员皆须服从之”，规定了“必须开除之”的六项违纪行为。1927年中共五大委托中央政治局起草的《中国共产党第三次章程修正决案》提出，“严格党的纪律是全体党员及全体党部最初的最重要的义务，党部机关之决议，应当敏捷的与正确的执行之”。同时，“为巩固党的一致及威权起见”，专设“监察委员会”一章。 1931年5月，中共中央通过了《中央巡视条例》（1932年3月12日中央组织局重新审查通过），明确了巡视员的条件、任务、工作方式和职权等内容，党内巡视制度初步建立起来。 1933年9月17日，中共中央通过《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》，明确指出“要防止党内有违反党章破坏党纪不遵守党的决议及官僚腐化等情弊发生”，对基层党组织发挥监督和约束功能。改革开放以后，中国共产党先后出台了《党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》（1997）、《中国共产党纪律处分条例》（2003）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003）、《中国共产党巡视工作条例（试行）》（2009）等。党的十八大以来，中国共产党在监督保障法规制度领域加快了立法步伐。《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》《中国共产党党务公开条例（试行）》等重要文件相继出台。《中国共产党党内监督条例》（2016）、《中国共产党问责条例》（2016/2019）、《中国共产党纪律检査机关监督执纪工作规则》（2019）等党内法规及规范性文件，为党内监督奠定了制度基础。

其二，提供内生动力，激发组织活力。激励性法规的主要功能是评价、引导和教育。一方面，对工作表現突出、取得实绩的党员和党组织进行激励，可以在党内构建积极的行为预期，通过正向评价形成促进党员、党组织作为的新推动力。另一方面，通过树立先进典型，传递正向的价值认可，能够对基层党组织和党员产生教育作用，发挥行为引导功能。《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》（2017）、《中国共产党党员权利保障条例》（2020）等法规及规范性文件，通过授予勋章、荣誉称号，表彰以及颁发纪念章等形式，对党员、党组织进行褒奖，成为党内激励、党员权利保障与党内工作运行保障的重要制度依据。

其三，规范工作程序，保障有序有力。保障类法规的主要作用是为党务工作的开展确立制度遵循。此类法规主要涉及党内机关档案工作、法规制定工作、公文处理工作、保密工作、统计与信息化工作等。例如，《党政机关公文处理工作条例》（2012）确立了党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书运行机制，从而使基层党组织一方面能够准确贯彻落实党和国家的方针政策，学习法规和规章，推进各项工作，另一方面能够及时请示、报告和交流情况，保障基层党组织的工作水平和能力。将党务工作纳入制度化轨道，可以避免行为随意性，增强行为预期性，提高党建科学化水平。

结语

理解或者把握基层党组织的组织力建设有多个切入点，例如组织体系、组织成员、组织制度等，其中的每一种视角都能够基于客观事实本身和讨论逻辑为我们呈现出组织力建设的特定样态。选择中国共产党的党内法规制度为切入点，系统梳理党内法规制度中关于基层党组织定位、职责、任务、活动方式等的规范性表达，既能够展示出基层党组织组织力建设的制度环境，也能够体现基层党组织组织力建设发展的逻辑理路。党内法规为基层党组织组织力建设提供稳定的、持续的、权威性的制度保障，这种保障随时以时代问题、实践问题和理论问题为依归，问题导向的制度建设使党内法规本身表现出开放性、前瞻性和发展性，同时也使基层党组织的组织力建设呈现出灵活性、适应性和有效性。观念和问题水位的不断抬升，也为基层党组织的组织力提升提供了竞争性动能。基层治理是国家治理的基石，坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面，尤其需要不断增强基层党组织的组织力。基层党组织有力量，基层政权有底气，基层群众有活力，党的执政基础就会更加坚实，实现基层治理现代化就会更有保障，中国特色基层治理的制度优势也会得到充分展现。

注释：

① 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第65页。

② 《中国共产党章程》，人民出版社2017年版，第21页。

③ 中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集》第24册，人民出版社2013年版，第169、169页。

④⑤⑥⑦⑧⑨⑩ 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社1989年版，第3、4、6、93、94、96—97、159、384、90、91、75、4、387页。

中央档案馆编：《中共中央文件选集》第2册，中共中央党校出版社1989年版，第172、180、611、612—613、611、182、180、180、182页。

中央档案馆编：《中共中央文件选集》第3册，中共中央党校出版社1989年版，第150、279、473、473、152、151页。

中央档案馆编：《中共中央文件选集》第4册，中共中央党校出版社1989年版，第473、77、201—202、383、645—646页。

中央档案馆编：《中共中央文件选集》第6册，中共中央党校出版社1989年版，第603、309页。

中央档案馆编：《中共中央文件选集》第15册，中共中央党校出版社1991年版，第131—132页。

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。

中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第4册，中央文献出版社2011年版，第208页。