脱贫攻坚战略的地方政府实践响应——基于2015—2020 年天水市政府工作报告的分析

沈子兰

（天水师范学院商学院,甘肃 天水 740000）

1 问题提出

中共中央，国务院2015 年颁布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下称 《决定》），明确要求在2020 年前打赢脱贫攻坚战。地方党委政府在贯彻落实中央指示要求的过程中，是如何创造性开展脱贫攻坚行动，其历史轨迹是什么，有哪些好的经验做法，还有什么样的不足，需要通过科学有效的办法进行验证。学术界对脱贫攻坚的理论意义、实践路径、省级模式等都有过详细的研究和论述，但从技术操作层面，特别是从市级地方政府具体操作层面研究还不多见。甘肃自古苦甲天下，是全国脱贫攻坚任务最重的省份之一。天水市是甘肃省脱贫攻坚的重点区域，通过对天水市开展脱贫攻坚行动具体个案的剖析，对研究地方政府贯彻落实中央指示要求，呈现国家政策在地方实践层面的演化过程，具有重要的意义。本文采用文本分析的方法，运用Nvivo11 质性分析软件，在构建脱贫攻坚行动概念体系的基础上，通过对2015—2020 年天水市政府工作报告的质性分析，研究探讨地方政府脱贫攻坚的实践路径，揭示未来政策落实的发展趋势，为地方政府打赢脱贫攻坚战提供经验借鉴。

2 研究思路、方法及材料选取

2.1 研究思路

本文结合地方政府脱贫攻坚实际，以天水市政府工作报告为研究对象，利用NVivo11 质性分析软件的功能，对6 年来天水市政府工作报告中所列举的脱贫攻坚主要措施逐一进行编码，形成节点，并基于节点的描述性统计分析，研究天水市政府脱贫攻坚实践过程的现状及存在的问题，并提出改进和优化政府脱贫攻坚行动的建议。

2.2 研究方法

（1）文本分析方法。公共政策文本解读，是运用公共政策话语理论等工具，进入特定的公共政策文本，理解并解释经由特定公共政策文本所展示出来的公共政策话语现象及其变迁过程[1]。政府工作报告作为一种特定的政策文本[2]，是由几千个句子构成的，这些句子共同组成了政府工作报告，反映了政府工作的实际状况，体现了地方政府的具体行为。本文主要从词语要素、句子要素和语境要素三个层面，在准确把握地方政府工作报告特定的历史、社会、文化语境的基础上，通过对天水市2015—2020 年政府工作报告的文本分析，逐一进行编码分析，最终形成编码表，为后续分析提供数据支撑。

（2）NVivo11 软件的运用。NVivo11 软件主要用于质性研究中的资料分析。在软件使用中，按照先建立具有类属性质的节点和子节点，然后在子节点下面进行编码的方法进行[3]。首先从多学科视角理解脱贫攻坚行动及其相关概念，构建树状节点系统；其次对政府工作报告逐行逐句进行分析，进行编码，形成参考点，这些编码是文本中截取的一个关键词、一句话或者一段话，以完整表达具体的概念或内涵为原则；最后按照参考点与子节点之间的类属关系，进行多轮编码，形成包括子节点与节点两级的树状节点系统。在编码过程中，采取两人同时编码的办法，检验编码的信度，信度高于80%为达标，否则重新进行编码。利用NVivo11 软件进行编码的优势在于，能图形化地分析编码结果或探索节点间的逻辑联系；便于统计节点、子节点和编码的数量，使庞杂的文本资料成为可量化的数据资料。

（3）概念体系的构建。鉴于《决定》在我国脱贫攻坚行动中的方向引领作用，本文依据《决定》，形成概念体系。之所以这样进行研究，是因为地方政府的脱贫攻坚行动作为一种政府行为，是国家政策指导下的地方实践，也是中央意图的基层体现。所以运用《决定》的分析框架，形成概念体系，有其必然性，也有其合理性。在全面理解脱贫攻坚行动及其概念内涵的基础上，通过研读分析中央《决定》，发现脱贫攻坚行动以精准扶贫为主要内容，在基础建设、氛围营造、社会参与、支持体系的作用下，共同形成推进扶贫开发的政策工具。最终形成如图1所示的概念体系。

图1 脱贫攻坚行动概念体系

2.3 材料的选取

本文所选取的材料均来自天水市人民政府官网。地方政府每年向所在地区人大代表和政协委员报告工作并接受审议，是对政府过去工作的全面总结和当年工作的总体部署，具有较高的权威性[4]。政府工作报告作为一种正式的政策文本，有着特定的体裁格式，通常包括总结回顾过去一年甚至一段时间的工作，安排本年度的任务等内容。由于本文重在总结梳理过去的工作实践，因此在研究材料的选取中，只选取工作总结回顾这一部分，而对本年度工作安排内容，只做参考，并不进行编码分析。所以，本文选取的2015—2020 年天水市政府工作报告的回顾部分，实质上是天水市政府对2014—2019 年工作的总结。

3 研究结果及分析

3.1 编码过程

政府工作报告语言凝练，通常是一个句子描述相近的若干件大事，或者是对某一重大事项的总结。两名编码者在仔细研读6 份政府工作报告的基础上，从词语要素入手，找出与节点内涵相一致的文本内容，凡是报告中提及的重点工作，尽管只有一个概念名词，仍然需要进行编码分析。依据语言环境，对于没有标明但内容明显属于脱贫攻坚的相关内容，按照概念框架进行编码。有的内容尽管用了很长的篇幅进行了描述，但涉及的只是一项工作，只进行一次编码。具体编码过程见表1。

表1 天水市脱贫攻坚行动的编码及结果

（续表1）

通过有效的编码过程，共形成177 个参考点，每篇政府工作报告约30 个参考点。对这些参考点进行归并，形成19 个子节点，依照分析框架，对19个子节点进行分类合并，形成5 个父节点，最终形成的天水市政府脱贫攻坚实践的编码表,见表2。

表2 天水市政府脱贫攻坚行动编码表

3.2 编码分析

（1）从描述性统计看，天水市脱贫攻坚工作在整体上与中央政府保持一致，且具有一定的稳定性。为了从整体上探索天水市政府脱贫攻坚行动，通过对6 年来政府工作报告进行逐一编码，并得出描述性统计结果，可以看出天水市政府的行政行为基本上覆盖了《决定》的五个方面，体现了对中央号令的遵循,与中央政府形成了推进脱贫攻坚工作的合力，而且每年工作安排中，总体节点数量变化不大，保持了一定的稳定性。如图2 所示。

图2 天水市政府脱贫攻坚实践的编码分布表

（2）从具体的参考点统计看，天水市脱贫攻坚工作在不同领域各有侧重，具有自身特色。从参考点数量的分布情况来看，天水市脱贫攻坚工作参考点数值排在前三位的分别是水利、电力、交通等基础设施建设，特色产业发展和金融扶贫。扶贫用地和科技、人才支持等方面节点数量较少。当然，节点数量少并不意味着这些工作不重要，可能的原因是地方政府在实践工作中偏好所致。同时，地方政府在基础建设上偏重交通、水利和电力项目的建设，在精准扶贫上侧重产业项目，在支持体系上更重视金融工具的运用，总体表现了各有侧重和差异的特点，如图3 所示。

图3 2015—2020 年政府工作报告编码分布表

（3）从节点的材料来源及参考点的编码分布看，各个年度在政策落实上呈现不均衡性。从表2 中可以看出，扶贫用地、科技人才支撑两个节点，都只有一个材料来源，说明这两个节点，只是在某一个年度政府工作报告中提及；东西协作机制有3 个材料来源，说明只有3 年的政府工作报告中提及这方面的内容。金融扶贫、教育脱贫等7 个节点，材料来源都是6 个，说明每年的政府工作报告中都会提及这些内容，而且这些节点的编码数量众多。

4 结论及建议

通过分析发现，天水市在脱贫攻坚行动中，坚持以中共中央，国务院的号令为基本遵循，汇集各方力量，通过发展特色产业，建强基础设施，用好金融工具等政策措施，有力地推动了本地区脱贫攻坚行动的开展，取得了应有的成效。同时也发现，在脱贫攻坚工作实践中市场化政策工具运用不足，需要在广泛宣传动员、加大人才支持力度、用活用好市场手段上下功夫，才能如期打赢脱贫攻坚战。

（1）持续加大产业扶贫力度。产业扶贫担负着促进贫困人口长效增收和补足深度贫困地区未来发展动力的“双重”任务[5]，从6 年来天水市脱贫攻坚实践看，特色产业扶贫占到了节点数的16.67%，是脱贫攻坚的基础性工程。推进产业发展，脱贫攻坚就有了扎实的基础和强劲的依托，否则，就可能成为无源之水，甚至打赢脱贫攻坚战也会成为空谈。因此，需要继续创新产业扶贫模式，因地制宜培育和发展壮大具有天水特色优势的农业产业。重点解决天水市在产业发展中存在的企业规模小、项目单一、组织化程度低、带贫能力弱、产品同质化等问题，提升扶贫产业层次，拉长产业链条，提高产品附加值，推动优质特色农业、农产品加工和生产性服务业深度融合发展。

（2）继续加大基础设施建设和财政金融支持。从图3 可以看出，天水市在脱贫攻坚实践中，基础设施建设和财政金融节点数较多，是天水市开展脱贫攻坚的主要政策工具。尽管天水市在脱贫攻坚实践中取得了良好的成效，但毋庸置疑的是，基础设施建设仍然存在短板弱项。如期实现脱贫摘帽，是在密集的政策优惠、超常规政策力度下实现的[6]。所以，现阶段的脱贫基础还比较脆弱，需要继续加强基础设施建设，加大财政金融支持力度，通过科学制定建设规划，合理保障建设资金来源，健全管护体制机制，完善配套措施，形成规模效应，发挥结构效应，为降低生产成本，提升生产要素组合效率，实现产业融合，促进产业新业态发挥基础保障作用。

（3）注重市场化政策工具的运用。政策工具分为管制性政策工具、市场化政策工具等[7]，相对于管制型政策工具而言，市场化政策工具更有利于各种资源的有效配置，提升工作效率。从天水市在脱贫攻坚实践看，更多地采用了管制型的政策工具，是凭借权威和强制力在执行脱贫攻坚政策，而对劝告与劝诱、科技人才引入等市场化政策工具的使用不足。因此，要根据形势任务不断优化政策工具组合，加大脱贫攻坚行动宣传力度，运用典型引导等方法，解决部分群众脱贫意愿不强、动力不足等问题，破解脱贫攻坚过程中的“福利陷阱”和“悬崖效应”。加大人才引进力度，支持科技人员以科技成果入股农业企业，建立健全科研人员校企、院企共建双聘机制。用好土地、资本、技术等市场化政策工具，构建农户、农村经济组织、企业、政府等多元利益主体共同参与的利益联结机制，推动脱贫攻坚行动持续发展。