生态文明语境下劣势产业有序退出的内在逻辑、机制与路径研究——以怀化为例

黄泽海

（中共怀化市委党校经济学教研部，湖南 怀化 418000）

一、引言

劣势产业是指市场需求增长率持续不断下降或者日益衰退并且生产技术持续走向传统僵化的产业类型。当产业的全要素生产率持续降低、技术进步率日益走低、企业R&D的投入增长率持续下滑，创新动力不足而使创新步伐减缓甚至停止不前，最终导致产业竞争力的下降，预示着产业衰退即将发生，劣势产业的形成成为必然。劣势产业总体呈萎缩趋势，具有三个基本特征：第一，在需求层面上，产品需求日益萎缩，市场严重的供过于求，产业规模逐渐缩减，产值不断下降；第二，在技术层面上，产业R&D投入明显低于平均水平，技术落后不前；第三，从比较优势角度来看，产业在竞争中处于劣势地位，缺乏竞争力，产业组织结构日趋不合理，效益每况愈下。国内外对于劣势产业及其退出的研究有着各自的特点及不足。吉新峰[1]等探讨了制定区域衰退产业的退出与优势产业的培育政策的思路，提出了相应的政策建议；邓健[2]等利用要素禀赋和新经济地理的分析方法，将能源禀赋引入到产业集聚的分析框架，提出高能耗产业的跨地区转移；但在劣势产业的识别和预警上没有给出具体的量化方法。而国内对劣势产业识别有一定量的研究，但在方法运用上较为单一普遍。朱秀君[3]等则侧重探讨衰退产业识别指标选择及要素退出援助机制；但涉及到退出方面的研究，不管是国外还是国内，对产业、企业的进入或净进入问题进行理论与实证的研究较为丰富。陈王琨[4]等侧重研究企业的进入和退出机制，而退出机制研究仍相对匮乏，往往只研究进入而没有研究退出，厚此薄彼。郭本海[5]等从区域的演化博弈视角探讨了高能耗产业退出的机制研究；在产业层面上，孔繁成[6]则侧重从产业升级中构建企业退出机制研究；菅得荣[7]等对劣势产业退出政策研究，探讨了企业进入和退出机制对战略性新兴产业集群网络演化的影响。总的来看，已有研究多是从企业这个微观角度来研究，产业这个中观层面上的相对较少。本文通过运用“结构—行动”理论分析框架，分析了怀化市劣势产业退出的内在逻辑，构建劣势产业退出的体制机制，以指导怀化市劣势产业的有序退出，促进产业转型升级，推动绿色化发展之路。

二、劣势产业与生态文明建设的内在逻辑

（一）劣势产业退出与生态文明建设的内在耦合性

二者在价值、功能上都存在着顺应时代呼应社会需求的内在关联，这些内在的耦合性推进了劣势产业退出，为生态文明建设提供了动力和支撑。

1.二者内在统一于高质量发展

劣势产业又称产业衰退，呈现出产业的全要素生产率持续降低、技术进步率日益走低、企业R&D的投入增长率持续下滑，创新动力不足而使创新步伐减缓甚至停止不前，最终导致产业竞争力的下降，预示着产业衰退即将发生，劣势产业的形成成为必然。劣势产业有序退出有利于为企业发展缷下沉重包袱，为发展新兴产业腾出更大的发展空间，加快培育新增长点。高质量发展就是要提高经济发展质量和效益、经济增长的稳定性和创新驱动的持续性。劣势产业有序退出有利于加快传统产业转型升级，推动传统产业迈向中高端水平，加快产业结构调整，不断地通过技术创新和产业创新，为经济高质量发展提供新动能，逐渐地步入高质量发展轨道。劣势产业退出过程就是改造传统产业、提升产业链、拓展价值链的过程。总的来说，有利于国家的产业升级，提升经济整体竞争力。

2.二者内在统一于绿色化发展

全面转型绿色发展是我国在“十四五”期间以至于更长时期生态文明建设的重要举措和战略要求，也是坚决贯彻和落实新发展理念的实践之举。劣势产业退出有利于节约资源与产业结构的调整和优化，使之向节约、清洁、低碳、循环、安全等方向发展，有利于经济的可持续发展。劣势产业的退出，促使行业通过技术创新和信息化的融合发展和提质增效，赋予“智能+绿色”的发展方向，促进行业向现代化、信息化、生态化渗透和交融，进一步培育新的增长点，推动战略性新兴产业的绿色成长，使行业在构建国内国际双循环的新发展格局的过程中，按照系统思维、系统观念、系统方法，促进生产的绿色转型。

3.二者内在统一于国家产业政策

产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。通过产业政策的调节功能来弥补市场缺陷，有效配置资源，保护幼小民族产业的成长，熨平经济震荡，发挥后发优势，增强适应能力。劣势产业退出的现象不是孤立的，其不同程度地受到技术进步、产业组织、企业准入和产业结构调整等因素的影响[8]。劣势产业退出正是国家产业政策的介入，弥补市场机制可能造成的失误，由政府采取的一种补救措施，引导产业要素的流动而发生的供给侧结构性变化。

（二）劣势产业有序退出的内在逻辑性

在实践过程中，劣势产业退出既受退出企业主体内部各因素的影响，也受到来自外部多因素的相互影响，比如资源要素、规则制度和各主体行动逻辑等因素之间发生相互作用的过程、产生的影响和运行方式，即形成劣势产业退出过程中的结构层和行动层，而结构层和行动层相互作用相互影响产生的综合性结果就是行动化分化。其结构层包括资源要素、非物质型资源要素和规则制度；而行动层包括行动者、行动者行动逻辑和产生的行动结果。在劣势产业退出这一大系统里，用吉登斯[9]的结构化理论（即“结构—行动”理论）分析就能够有效地厘清劣势产业有序退出的内在逻辑。其中的“结构”是指不断卷入社会系统再生产过程中的资源和规则，而把“结构化”过程中劣势产业退出的实践称之为“行动”。那么，劣势产业有序退出的内在逻辑分析框架便可以建立起来，如图1。

图1 劣势产业退出内在逻辑“结构—行动”分析图

1.资源。在劣势产业退出系统中，资源包括物质资源和非物质资源。①物质资源：是指土地等自然资源、工厂、设备、和原料以及财力；②非物质资源：是指技术、创新、需求、利润率和关联度。

2.规则。在劣势产业退出中包含四个方面：①治理制度，指市场机制、自然资源利用规划、知识产权制度和国家产业政策；②正式制度，指自然资源管理制度、自然资源产权制度、产业的法律法规和政策；③非正式制度，指发展理念、企业家精神和企业文化；④资源配置，指供求机制、竞争机制和价格机制[10]。正式制度决定着非正式制度的形成和发展，非正式制度诱导着正式制度在不同区域体现出的差异性。

3.行动。结构化理论中，吉登斯把“行动”定义为行动主体在结构的使动和制约下按照一定的行动逻辑相互作用相互影响的结构化过程，包含了主体的动机激励、考核晋升和理性化过程。①行动主体：劣势产业退出的相关主体有企业、行业组织、政府和市场；②行动主体行动逻辑：企业行动逻辑主要是治理结构优化度、技术创新程度、产业利润率和产业关联度相互作用而博取利益最大化。作为行动主体的企业，在遵循市场规律的作用下，谋求利益的最大化是其行动逻辑，但是它受制于企业的技术创新程度与治理结构优化程度，共同作用表现出市场竞争力的强弱；行业组织行动逻辑主要是提供行业规则、行业治理程度、产业信息共享制度和行业利益。其给予企业在竞争和发展中的外部环境；政府行动逻辑主要是依据产业政策调控程度、民生观念、社会安全稳定度、环境保护程度、社会保障程度和自身政绩观念，其着眼于从宏观政策调控来不断优化整个经济体系和保障社会大环境的日趋安稳；市场行动逻辑主要是依据产业集中程度、市场占有率和各要素关联度提供公平便捷有效的交易平台；③行动结果分化，是指行动主体在结构的使动和制约下相互博弈的结果而呈现出不同的发展走向，无外乎是各种力量博弈结果的动态平衡。

4.结构化。结构具有“二重性”，即结构同时具有使动性和制约性两种属性。结构既是行动的中介也是行动的结果。结构性特征就是卷入行动的生产与再生产，即所谓的“结构化”[11]。它是指行动主体在规则作用下对资源要素按照行动逻辑相互作用相互影响的实践过程。这样，“结构化”就将结构与行动统一起来，各要素在系统中此消彼长，不断消除行动分歧，反复博弈，最终达成行动协同。

5.结构—行动理论的基本逻辑。劣势产业的退出取决于市场行为，当然与政府行为有关，即受到国家产业政策的调控和引导。在“结构—行动化”系统中，行动主体在遵循行动逻辑的前提下，相互影响相互作用。企业主体原本已是竞争力日益下降，那么在行动结果化和结构化中，就会因各主体和各主体的各要素在系统中的反复博弈，而呈现不同结果。这就是“结构—行动”作用下呈现产业创新、产业延伸、产业淘汰和产业融合四种不同结果，最终实现劣势产业的有效退出，是为产业退出的分析框架和逻辑所在。

三、怀化市劣势产业的分析及退出机制的构建

（一）怀化市劣势产业的分析

怀化市资源富集但产业质量不高、结构不优、效益不强，成长速度有待提高，以矿产冶炼、化工、纺织服饰和建材产业等作为传统支柱产业，是典型的资源和能耗型产业。要鼓励加快劣势产业的退出，当前怀化市四大类型劣势产业及其表现见表1。

表1 怀化市四大类型劣势产业及其表现

1.类型一包括矿产冶炼、纺织服饰、林纸加工、建材、化工选择产业创新之路。因比较吻合劣势产业退出的基本特征，类型一的产业尽管竞争力较强，但是隶属于政府在产业发展方面要求淘汰、退出之列；本类型的产业在高质量发展大环境的要求下，要想取得竞争优势，需要创新发展，提质扩容，走产业创新之路是其不错的选择。该类产业有的是本区域的传统产业和一些主导产业，可以再造一个核心竞争力，重新打造形成新的核心竞争力，实现产业转型之目的而开拓创新，同时也避开政府的相关不利规定[3]。

2.类型二包括矿山机械制造业和食品制造业选择产业延伸之路。尽管本类型产业有的仍是本区域的传统产业，还具有相当的产业生命力并在退出和淘汰的产业政策目录之外，但处于产业生命周期的中后期，需要通过外力作用强链补链，拉长和做大产业链，走产业延伸之路。这种产业延伸就是以现有产业平台，通过产业链的整合重构，向上下游相关产业延伸，提高产品附加值，从而提升利润率。

3.类型三产业包括印刷业和记录媒介的复制以及其他制造业选择淘汰之路。在本区域经济发展中的竞争力已势单力薄，况且又隶属于政府在产业政策目录中的淘汰、退出之列。因此，企业应采取果断措施，直接淘汰，快速退出。

4.类型四包括毛皮、皮革、食品制造业、羽毛（绒）及其制品业，在退出路径的选择上可以考虑选择产业融合之路。该类型的产业因技改不力和管理不善而导致竞争力相对较弱，但不属于政府在产业政策目录中明确要求退出和淘汰之列。作为区域内的传统主导产业，通过强强合作，特别是运用新技术，更新产业组织形式和发展模式，提高劳动生产率和降低生产成本，为企业发展重新注入强大生命力。

（二）怀化劣势产业退出机制的构建

机制是指一定经济机体内，各构成要素之间相互联系和作用的关系及其功能[12]。劣势产业有序退出，需要建立健全劣势产业有序退出机制和援助机制。

1.构建劣势产业退出市场决定机制

市场在资源配置中起决定作用是经济规律作用的使然。充分发挥市场调节的决定性作用，实现优胜劣汰。首先要遵循市场经济规律，按照价值规律、竞争规律和供求规律办事。劣势产业是产业成长周期中从萌芽、产生、成熟直到衰退的最后一个阶段，它应遵循产业演进理论，否定自身的同时孕育新的产业或新的产品的产生。其次要遵循“结构—行动理论”的基本逻辑。作为行动主体的企业通过“结构化”过程而最终做出一种理性的行为抉择，这种行为抉择是行动主体（企业）在经济规律中的市场化体现。“结构—行动理论”在市场机制中较好地诠释劣势产业退出的内在逻辑和行动逻辑。最后是落实应对风险机制。应对风险防范：一是定期研判会商，分析企业存在的风险点和风险综合因素；二是实施分类防控，对不同类型的风险等级采取相应的防控处置措施；三是夯实平台支撑，加强风险信息的收集和利用制度，利用大数据分析平台来加强风险监测和“双随机一公开”监管机制对接，提高风险应对的针对性、实效性和精准性；四是加强协同共治，加强与行业协会、市场监管部门和政府的沟通、交流、合作制度，形成风险协同共治机制。

2.构建劣势产业退出政府导向机制

要确保劣势产业有序、健康、安稳和有效退出，需要建立运行有效、导向到位的机制，确保政令统一。一是加强产业政策引导。怀化市各县市区按照《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》等要求，加强组织领导，发挥工作协调机制的作用，明确职责分工，完善配套政策，强化协调配合，把握时间节点，严格执法监督，形成工作合力。二是完善相关法律法规。法律法规是维护行动主体、市场秩序和促进产业协调发展最为公平正义的手段和有效措施。从怀化的实际出发，进一步出台相关的地方性法规和条例，落实政策的执行力，规范各类要素市场，营造良好的发展氛围。三是完善配套政策措施。怀化市各级人民政府、各行业主管部门要对劣势产业有序退出工作，制定本地本行业退出工作的相关配套政策和措施，完善相关产业、环境、科技、金融、财税、人才及员工安置等政策措施。

3.构建劣势产业退出研判预警机制

要精准研判退出工作的演变趋势、走向，明确退出工作的发展方向、抓住重点、创新方式，做到退出工作的质量高效和安全稳定。一是要有全局观念和综合分析研判的正确动向。市委市政府经济研究机构要加强产业研究，明确退出的重点、方向和原则。要制定产业退出和淘汰的指标体系和定期评估报告制度来及时预警、精准识别劣势产业。要妥善处理好发展、稳定和调整转型的关系，科学制定退出标准，形成可操作性。二是要明确衡量产业退出的具体标准。衡量退出标准可以从七个方面来考量。①产业在市场中的份额和容量，一般来说占有量比例会持续下降；②产出增长率和资产总规模，按照经验，成长期处于较高状态，而劣势阶段产业处于较低甚至负增速状态；③技术进步和创新能力是一个由低到高再到老化的过程；④员工工资收入和福利水平是一个低—高—低的发展过程；⑤产业组织形态变化，有学者发现，随着产业衰退，企业的组织有一个垂直非一体化—垂直一体化—垂直非一体化的过程[13]；⑥利润率水平，它是综合反映产业兴衰程度的一个重要指标，一般来说是一个低—高—稳定—低—严重亏损的过程；⑦开工率，成长或成熟时期，产业开工牌长期充足的景气状态。这些指标是市场作用于产业各要素的内在体现。三是要不断总结经验教训。发现问题并及时提出对策建议，为领导提供劣势产业退出的决策参考。

4.构建劣势产业退出信息共享机制

建立劣势产业退出信息共享机制。一要严格信息发布机制。明确信息发布内容，规范信息发布口径，发布劣势产业退出的典型案例、工作动态、经验总结和调研报告。二要规范信息反馈机制。公示劣势产业退出的企业名单、进展情况，接受外部及社会监督。明确需要反馈的内容清单、反馈部门和反馈时间，做到内容相符、政策一致、政令一统。三要强化协作保障机制。明确劣势产业退出信息共享配合协作机制，由分管副市长牵头，行政主管部门统筹，各级各相关部门主要负责人为第一责任人。

5.构建劣势产业退出协同监督机制

提高政治站位，建立协同监督机制。一是加强监督检查。市经信委、市发改委要及时跟踪工作进展。市政府督查室要定期开展监督检查，针对问题，明确时间进度和整改目标，逐项销号。二是严格执法监管。对不整改、特别是不达标企业严格依法处置。畅通社会举报监督机制，完善部门协同推进机制，形成劣势产业退出长效机制。三是用好要素激励约束机制，用好市场要素和政策要素集中服务于优势企业，倒逼劣势产业转型升级和淘汰退出。四是加强国家产业政策的宣传和执行，让产业政策落实落细，充分发挥国家政策宏观导向作用。五是要积极开拓创新，根据地方实际创新方式方法要实现有效监督，必须形成监督合力。

四、怀化劣势产业有序退出的推进路径

（一）建立规范有效的援助机制应对劣势产业有序退出

1.增大资金扶持力度

整合多方专项奖补资金，给予差别化电价优惠，对转型转产、引进先进生产装备给予支持；对遗留的电费问题要给予解决；对企业职工安置问题要统筹解决。在援助方式上，退出企业的资本折旧、发放生产补助、干预价格形成机制和促进转产以及实行市场保护给予扶持。

2.加大技术创新扶持

规划并引导区域内的劣势产业创新发展，一方面通过推广先进适用的技术，促进企业的技术改造和升级，降低产能改造成本，提高运营效率；另一方面通过政策支持，加大核心技术的创新，再造核心竞争力，推进企业的转型生产。

3.执行差异化价格政策

对钢铁、煤炭、水泥、电解锰、铁合金、造纸、烟花爆竹等行业能耗达不到强制性标准的产能，以及属于《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》淘汰类的产能，执行惩罚性电价、差别电价和阶梯电价以及超定额用水累进加价等实行差别化资源能源价格，为劣势产业拓展生存空间，积极储备转型发展的内在动力。

4.落实差别化信贷政策

差别化信贷政策要落实有保有控，对低端低效产能保其主动退出，在实施过程中，遵循市场原则，按照风险可控、商业可持续原则，积极予以信贷支持。对未按期退出产能的劣势企业控其新增授信，在实施过程中，压缩退出存量贷款，并妥善处置银行不良资产和企业债务。

（二）发挥国家政策与市场机制的互补作用

市场调节是经济活动的基本规律，同时注入政府调控的强力推动，会产生合力共振的效果。

1.坚持发挥市场机制与国家政策相互协调推动作用。充分发挥市场决定性作用和政府法规、政策的导向性作用，把市场机制与政府的宏观调控二者结合起来，把产业结构调整与转变经济增长方式、可持续发展和技术进步有机结合起来，促进怀化区域产业结构优化升级。

2.坚持完善和规范要素市场，助推劣势产业的有序退出。首先政府可以通过政策补贴，也可以给予提高劣势产业中企业的资源使用价格、能源供给和用地规模和约束性指标来控制，提高企业排污费用，引导企业进行收购、兼并等多种市场化运作手段，引导劣势产业的有序退出。其次进一步完善和规范各类要素市场，特别是完善和规范金融市场和产权交易市场。再次要继续建立和完善现代企业制度，完善劣势企业退出机制，帮助企业有效退出[8]。最后通过税收支出政策，可以调整企业的行为方向，实现降低企业退出的沉没成本。

（三）加快劣势产业退出的法律法规建设

1.加快制定相关法规和条例。从法律制度上加快识别、预警、和退出，完善其识别的主体、程序和标准以及退出的实施办法，明确规定退出工作中各方的责、权、利；进一步加强行政救济和完善相关的法律援助手段。加强法制知识宣传，营造良好的法制氛围，加快法制建设。

2.加快产业退出的法律法规建设。劣势产业退出是一个复杂而多维的社会存在，其退出过程中的责权利应有法律保障。在法律上规范和调整企业经济活动，对企业准入、技术创新和产业结构调整等进行规范。

（四）盘活退出企业土地资源

盘活退出企业土地资源是劣势产业退出后的一项重要工作。一是明确企业用地性质，分类处置。鼓励土地转让、出租和司法拍卖；也可以采取二次招商、兼并重组和自身盘活等方式充分利用，提升资源配置效率。二是在符合城乡规划的前提下的工业用地，发展第三产业，特别是生产性服务业，符合国家政策鼓励发展的行业，享用可在5年内继续按原用途和土地权利类型使用土地。

（五）做好职工安置保障工作，加强对退出企业员工的心理建设

1.做好职工安置保障工作。一是政府职能部门要以人为本与企业共担责任。对职工安置实施一企一方案，切实维护好退出员工的合法权益。二是加强再就业能力培训，加强技能培训，强化就业指导和职业介绍，落实优惠自主创业政策，鼓励企业帮扶退出员工就业等政策。三是政府要加大对退出员工安置的投入力度。

2.加强退出员工的心理建设。给予心理辅导、法律咨询、经济援助救助和生态环境保护工作引导来大力推动劣势产业有序退出的重大经济活动。加快建立由政府、市场、社团和公众组成的“四位一体”劣势产业有序退出社会服务体系，完善社会志愿服务体系，多方位提供服务。加强对部分退出员工的心理疏导，调整心态，转变观念，帮助退出员工树立再就业的信心。

五、结论及建议

一般来说，产业会经历产生、发展、成熟和衰退的基本规律，经济发展的本质是产业结构不断进化和转化的演变过程。经济发展越快，产业结构调整和进化也会越迅速；技术创新的步伐和经济发展模式转变越快，那么产业更替的频率也会越快。产业演进的实质就是新兴产业的成长和传统产业的衰退过程[12]。

劣势产业是经济发展中产业有序更替的产物，表现其需求增长率持续下降、技术进步率日益走低、创新动力不足等方面，同时在退出的过程中激励机制和援助机制以及官员任职预期等因素对劣势产业有序有效退出都有重要的影响。这给我们的启示是：

（一）作为欠发达地区的怀化，近年来由于经济步入快速发展期和工业化加速期，劣势产业退出规模和退出潜力持续增长，这种“退出潜力巨大”得益于劳动力向二三产业转移较快、常住人口增加和市场要素梯度转移加快等因素的共同作用，多主体行动协同驱动较好，所以劣势产业退出整体效率较好，达到预期收效。

（二）建立多维度考核晋升机制。打破GDP单一考核晋升激励机制，建立科学合理的多维晋升考核激励机制，让地方政府为区域经济发展摆脱不良竞争模式，由“为增长而竞争”转变成“为创新而竞争”的高质量发展模式[6]。

（三）加强企业领导和地方干部交流制度。干部交流在一定程度上能降低官员政治权威对辖区企业的过度干预，减少劣势产业退出进程中的障碍因素，进而提升劣势产业退出企业占比。

（四）虽然地方政府和退出企业在探索优化劣势产业退出治理制度和正式制度提升劣势产业退出效率上有了较多成功的经验，但仅仅从单一行动主体出发的制度设计难以全面兼顾劣势产业退出的综合成本、收益和可操作性，完善符合市场机制和经济规律的劣势产业退出制度设计、探索多主体共赢的退出机制和退出模式、加强科学规划的引导作用是健全劣势产业退出机制的关键[11]。

（五）立足市情国情，一切从实际出发。注重总体规划、分步实施、遵守先易后难的原则，以市场为主，政府为辅，兼顾调整、发展与稳定的基调，开展劣势产业的退出工作[5]。

在实践中培育形成通过增量投资调整产业结构和通过企业退出来培育新兴产业和创新主体的机制。

研究之余，深感到不足之处仍需在后续研究中加以改进和深化。像如何精准判定劣势产业，建立有效的预警机制，做好其市场出清都是当前亟待研究的课题。建立一套劣势产业动态预警体系也是我们后续努力和改进的方向。