房地产税改革探究—以沪、渝两地房地产为例

谢 璐

(福州外语外贸学院 财金学院，福建 福州 350200)

自十九大以来，社会的主要矛盾转变，政府更加着眼于民生问题，2021年两会更是提出了要关注青年人的住房问题。实际上，住房问题近10年来已经成为人民群众关心的最重要问题，房价过高、住房供应紧张等一度引发了上班通勤时间长、跨城市通勤、子女教育等一系列问题，住房问题一直牵动着普通百姓的心。当前越来越多的青年人难以承受在大城市工作需要过高的房价，不得不“逃离北上广”，转而去二线城市甚至家乡所在的三四线城市工作。住房对于人们群众来说是温暖的港湾，是家，是刚性需求。但是如今高额的房价导致人员流动受阻，青年人在经济上背负沉重负担，对生活失去希望。而导致高房价的因素并不仅仅是市场供求关系作用的结果，而是包括地方政府土地财政的弊端、房地产开发商的推动和“炒房团”等众多因素共同推动的结果。税收是国家调控经济活动，调节价格的重要手段，面对高房价，人民群众迫切希望能够出台相应的政策给房价“降降温”，国家如何应用税收这一经济手段来管控房价，一直受到各界人士的关注和重视，有关各方也是众说纷纭、莫衷一是。2019年新个税出台，新增了居民税收的五项附加扣除，五项中包括住房贷款利息和住房租金的扣除，说明国家正在通过税收政策来进一步减轻群众的购房压力。在减税降费的大背景下，加强房地产税改革又有了新的意义，为了保持地方财政收入稳定，政府需要进一步完善税制，建成以房地产税为主体的征收体系。

2021年4月7日，财政部再次提出要稳妥推进房地产税立法和改革，逐步提高直接税比重。自2003年开始提出“物业税”到如今的“房地产税”己经有十多年的时间了，房地产税的改革似乎己经变成“狼来了”的故事。但是从2021年两会提到的关注青年人住房问题，财政部再次强调推进房地产税改革的声音，我们不难听出房地产税的立法和改革己经离我们越来越近了。

目前，我国坚持“房住不炒”理念，贯彻落实为人民安居乐业的总体目标，在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中，也明确提到，应加快建立现代财税制度，稳妥推进房地产税立法。而这也就意味着，房地产税在重庆、上海两个城市的试点项目已经取得了一定的成果，正在努力进入立法推进阶段，并将逐渐推广到全国。

一、我国房地产税现状

(一)现行房地产税收体系

表1 我国房地产相关税收

(二)重庆及上海房产税改革试点情况

1.重庆、上海模式实施细则对比

表2 重庆、上海房地产税实施模式细则对比

2.实施效果和不足

(1)税率制定不合理，总体偏低

上海与重庆征收的房产税实际税率普遍低于国际上1%-3%的水平，实行的税率偏低。虽然重庆市的房产税率高于上海，但政策执行力度相差甚远。房产税改革本意在于通过对房地产保有环节征税，减少市场中的投机行为，从而改变供需结构，达到抑制房价的作用。但是较低的税率没有起到抑制房价的作用，也没有改变房地产市场当前的供需结构。由于房地产市场仍然存在供不应求的现象，导致房地产的税负容易相互转嫁，难以改变当前房地产市场的供需结构，达到抑制房价政策目标。除此以外，房产税改革的另一个目标，是为地方政府提供更多的财政收入，减少地方政府通过土地以增加财政收入或弥补地方债务。但从重庆、上海房地产税改革的结果来看，房产税改革所带来的税收增长对地方财政收入的作用并不明显，也没有减少地方政府通过土地出让来增加地方财政收入。

(2)计税依据存在漏洞

以上海、重庆两市为试点实施以来，暴露出许多问题。首先，上海相关试点方案针对居民的第二套住房以及非本市居民的第一套住房，房产税的征收并不体现在保有环节上，更多的还是侧重在流通环节的征收，并且没有将存量房(存量房一般指的是未居住过的二手房，即“库存待售”的房产)纳入征税范围之中，虽然使房产税操作简单、易于实施，但房产价格评价体系依然不够完善，评税机制不健全，并且，在现实生活中出现了一些避税现象，比如“阴阳合同”等，这使得大量多房群体通过各种手段规避税款，只须缴纳少量的房地产税甚至无需纳税，显然违背了房地产税改革的政策目标与此同时也违背了税收公平的原则，严重影响房地产市场平稳运行。重庆市房地产税的实施细则虽然对上海缺失的问题略有触及，但仅限于别墅和高端住宅，价格是重庆主城区新建住宅均价的三倍以上，税基过窄，不能满足调节收入分配，促进房地产市场稳定的社会需求。[1]

(3)免税面积过大，政策效果不足

上海房产税试点改革的方案中，对于本地户籍的个人，规定每人的免税面积是60平方米，并且不区分房屋所处不同地区的房价差异，高档住房、别墅与普通住宅的差异。对于普通的三口之家，免税面积就能达到180平方米。而当前对于普通住宅官方所确定的最大面积为140平方米。对于许多居住面积已超过普通住宅范畴的群众，甚至是居住在高档住宅、别墅中的群众来说，只要人均免税面积低于60平方米，房产税就与他们无关。这样就导致房产税征收差异化低，“一刀切”的免税面积制定极不合理。重庆市仅对高档住宅和别墅征税，对于重庆市居民，不论有几套普通住宅均不需要缴纳房产税，规定的免税面积也可以大幅度减轻高档住宅以及独栋商品别墅的征税压力。由上海、重庆实行的房地产税政策可知，在制定房地产税过程中制定了超过平常需求的免税面积，过大范围的减税面积不仅降低了房产税对房产成交价格和房地产供需结构的调节作用，并且过大的免税面积也使得房产税征收范围较窄，难以为地方政府提供充足的财政收入，从而改变“土地财政”的现状。

(4)立法层级较低，群众缺乏共识

重庆与上海的房地产税改革由于仅为试点，所依据的是地方性政策法规，立法层次低，缺乏法律的权威性，贯彻落实过程中面临较多困难。并且，作为地方制定的税收法规，往往考虑的还不够周全，不敢做出过大的调整，也没有成熟、系统的配套政策予以支持。重庆、上海的房地产税改革是以地方政府文件形式出台，难以在群众心中形成共识，税收征管过程中也容易激起民众的反抗情绪，降低群众对于房产税的税收遵从，造成虽有政策但难以收税的局面。

(5)配套性政策缺失，缺乏部门联动

房地产税改革不仅涉及财政、税务部门，如果仅针对房产税制定相关的税收政策是难以推行的，最终只会成为一纸空文。我们看到在上海、重庆房地产税出台过程中，仅有财税部门在“自说自话”，缺乏部门间的联动，比如：国土资源部门，房屋产权管理部门没有参与进来，难以对当前居民持有房屋住宅的面积做出全面了解，容易导致制定的免税面积过大；评估机构没有参与进来，难以对房产的当前房价做出综合评估，从而制定相应的征税范围，确定高档住宅的标准。在房产税执行的过程中，税务部门征管较为“放松”，也没有明确的惩罚措施，没有联合公安、检察部门予以配合，政策无法落地，最终就会成为一纸空文。

二、当前我国房地产税存在的问题

房地产税收体系在立法、结构、收集和管理方面,仍然落后于西方发达国家。伴随我国社会主义市场经济的蓬勃发展，房地产税收体系不完备的弊端也日益显现。问题的根本原因在于：我国对社会主义市场经济运行缺乏深入的探究，没有全面了解地区的差异性和行业的特征性，导致我国房地产税在交易、保有等各个阶段都存在不少问题，难以与我国当前的房地产政策相匹配，难以适应我国当前房地产行业的发展要求。

(一)税制结构不合理

税收体系不健全，征税范围过窄，纳税人的应纳税款由于种种原因无法缴纳，造成财政收入减少。我国的税种繁杂，而房地产业要缴纳的税几乎是我国现行征收的所有税种，集税种之大成，并且税种和税种之间出现包含、交叉区域，税款被重复征收，导致房地产业纳税计算复杂，难以管理。

表3 2013-2015年，我国房地产业各税种的收入情况表 单位：亿元

上表显示，我国现今的房地产税制结构，流转环节是重点课税环节，包括8个税种。相对应于保有环节，只有城镇土地使用税和房产税这2个税种。从结构上来看，流转环节税收负担重，保有环节税收负担轻，流转环节的税收收入占房地产行业总税收收入的绝大部分。从时间维度上看，2013-2019年，我国房地产行业税收收入总体呈增长趋势，但房地产行业税收的主要来源依旧是流转环节，保有环节的税收占房地产行业税收的比重很小，且近5年来，流转环节税收增长幅度大，而保有环节税收收入几乎无增长，流转、保有环节税收分配极不均衡。

(二)税种设计不合理

我国在对各税种进行设计时，没有完整考量税种之间的相关性，导致构成税收范畴的基本因素不科学。而重复征税问题主要表现在:

1.城镇土地使用税和房产税的关系

实务中，房产税税收是根据房地产原值或房屋的年租金计算。而政府在制定城镇土地使用税时，对于这两个税种之间关系的考量不够全面、完整，致使两种税收在土地使用权的处理问题等方面出现重复征税现象。

2.税与费间的关系不明确

税收轻，费用重，是房地产业目前产生的首要问题，是我们必须面对的事实。在税费占比中，各种费用占房产自身成本的百分之七十，而纳税额仅占成本的两成。[2]

表4 2013-2015年全国土地出让收入占地方本级财政收入的比重 单位：亿元

表5 2013-2015年全国房地产业税收收入占地方本级财政收入的比重 单位：亿元

从上面两个表可知，包括上海、重庆等众多地方财政收入中，土地出让收入占比达到百分之五十以上，而房地产业的税收收入仅占地方财政收入的百分之二十左右。费重、税轻，阻碍我国税收这一财政政策进行调控的作用，成为现阶段推高房价的重要因素。房地产业税费结构失去平衡的现象，使得税收政策在推行过程中形成消极影响：房地产价格由于费用过高而无法控制；费用占财政收入比重过大，使得税收这一财政政策的调节被大大削弱。

(三)税基窄，难以发挥地方政府组织财政收入的职能作用

上表表明，地方政府收入的主要形式是土地转让收入，而房地产行业所产生的税收只占地方财政收入总额的20%。我们剖析其中的原因可以得知：第一，城镇土地使用税以及房地产税的征税对象较少，而免税的区间教广。第二，城镇土地使用税的等级范围及税率较低，这样就使地方财政筹措资金的能力被大大的削弱了。

(四)税收立法权制定不合理

我国人大是立法机关，立法权归中央掌控，地方几乎无立法权，而中国幅员辽阔，各省、市、地区的发展情况也千差万别，较发达地区由于财政收入充沛，可能对于税收征管方面较为宽松，或通过税收返还等方式激励企业落户当地；欠发达地区由于财政资金紧张，无法采取切实可行的税收激励政策吸引企业或个人落户当地，使得税收收入减少。这样就会拉大地区间的发展不平衡的状况。如果将房地产税的细则制定归于中央，就容易使发达地区少征税，而落后地区重征税。国外税制成熟的国家，房地产税属于地方税，根据我国自身发展的实际情况，将房地产税设置成中央、地方共享税，将逐渐把部分立法权移交给地方政府，使地方政府可以按照自己的发展状况制定实施细则，有效促进其积极性，使地方政府能够有效调节房地产市场，更好地进行基础设施建设，城市得到进一步的发展。[3]

(五)征收管理的形势不明朗

征管部门职能缺失，分工不明确；规章制度尚未完善、制度管控缺乏协调性和统一形性。其次，相关税收法规不明确，管理部门不能严格执行和落实各项工作项目，其次存在税款征收的漏洞。[4]比如：当一位业主在跨省的不同城市购买多套房源，那么哪一套房子确定为免征面积住房，住房的征收地区如何确定存在征税难题。

三、房地产税制改革的总体思路和基本构想

(一)我国房地产税制改革的总体思路

1.坚持“税基广、税制简、税率低”原则

我国新一轮税制改革，提出了这一基本原则。为实现税负平等，提高税收监督机制，就需要增加征税对象，降低税率，为纳税人的税负减压。[5]

2.建立合理规范的税费制度

当今上海、重庆“以租替税、以税替租、以费替税”问题严重，导致三者关系混淆。所以“减费、正租、明税”是房地产税改革政策的大势所趋，也是顺应民意的举措。

3.完善房地产税制结构

上海、重庆两市目前房地产税主要在房地产流转阶段征税，房地产保有阶段几乎不进行征税。这种违背正常市场运行的税制结构，使得房地产在交易转让时税负过重，社会财富积累量无法通过税收调节达到平衡，使税收公平原则难以实现。目前，沪、渝两地房地产税改革的重点应该是持有环节中的税收取代流通环节中的复杂税种，从而使两者在一定的程度上保持平衡。

(二)房地产税制改革的基本构想

1.税制结构的整体设计

为了实现房地产税结构完备的目标，流转、保有等每个环节都要纳入征税范围。沪、渝两地房地产税改革的关注点应当如下实行：

(1)开发环节的税收应降低。房地产开发企业在这个阶段将投入大量的资金进行建造不动产，若此时加以重税，使房地产企业资金周转不灵,甚至中断资金链，使房地产企业蒙受损失，同时取消或减少开发环节征收的非税费用。

(2)流通环节税收要适度。流转环节主要进行的是转让、遗赠、租赁等行为，这个环节主要征收契税、遗产税等，设置多个税种，使其与房地产交易的多样性相辉映。

(3)保有环节为重点课税环节。此时，应以各类房地产为征税对象，设置符合社会要求的税率和免税额度等，例如，以家庭为单位设置免税面积或设置最高免税金额，并且对学校、医院、慈善机构和其他非经营性社会组织设置房地产税收优惠政策。

2.税制要素设计

房地产税改革的首要目标，就是促进税收的公平、缩小贫富差距。因此在制定房地产税时，就必须把调节收入再分配功能，降低社会贫富差距作为政策施行的前提条件。

(1)明确课税对象

房地产税的征税特性主要体现非经营性和经营性，主要有：国家机关房产、企业房产等类型的房产，几乎囊括了目前存在的所有类型的房地产。

(2)制定计税依据

目前，房地产税的计税依据是以土地使用权的转让价值、房地产的原值或租金为基础的。这样虽然实行简单，易操作，但是极易减少税收收入。为了能够尽量准确的表示房地产价值，我们应该以房地产的市场价值作为计税的依据，而不是购买时房屋的原始价值，这样才能很好地体现税收公平的原则，符合房地产税的国际发展方向。

3.税收征管及配套制度建设

(1)税权与税收归属设置

中央应适当下放房地产税税权，将房地产税设计成中央、地方共享税。首先，由中央政府制定改革的大方向，如：税率浮动幅度、免征幅度等，地方政府将根据当地房地产市场发展实际制定相关实施细则。其二，在中央和地方税收的比例中，70%-80%的房地产税应归于地方政府，政府收入得到充分保障。并且，对于西部欠发达地区，可以酌情考虑重构房地产税收入的分配比例，降低中央政府的税收分配比例，最大限度的利用税收收入进行社会资源再分配，缩小地区发展不平衡的差距。

(2)实施合理的征管方式

现行的税收征管方式分为“自付、代扣代缴、通知单”三种，进行房地产税改革后，城镇居民住房等非经营性房产也将被纳入房地产税征税范围之中。因为我们国家人口密集，流动人口大，人员结构复杂。因此，房地产税改革后，如何进行税收监管成了一个棘手的问题。下面，是我对房地产税征税方式的构想：首先，由专业的房地产评估机构(如：房地产评估企业)对纳税人的房地产市场价值进行评估，并向税务部门提交评估报告，其次，税务部门根据评估结果，向纳税人发放缴款通知单，纳税人需要根据缴款通知单上载明的金额到税务部门缴纳税款。这样能够有效的避免纳税人瞒报税款，偷税、漏税的情况再次发生。

放眼长远发展，我国税收监督机制随着时间的推移不断完善，“发单通知”这种我们不太常见的征税方式，未来也许会成为最行之有效的征管形式，对于工业区等房地产的聚集区域也可以以自行申报、委托代征等方式进行辅助征收。

(3)建立房地产市场价值评估机制

建议房地产税的计税依据采用房地产的市场价值而非历史成本，由社会中介机构、国土资源机构、房地产管理机构等组成评估机构。由于近年来我国房价上涨较快，建议房价每年评估一次，如果后期房价趋于稳定，可以两三年评估一次。[6]

在确定评估机构、评估时间后，为了使房地产税纳税人的既得利益得到应有的保障，必须建立起以行政复议、仲裁为主的争端协调机制。评估过程中，如果房地产税纳税人认为房产评估值过高或者过低，可以向税务部门提请房地产评估机构申请复评，如果对二次评估依然产生质疑，可以向当地的司法机关提起仲裁或者诉讼。[7]

四、结语

在本文研究的背景之下，立法部门正在参照沪、渝两地房地产税实施以来的实施效果及征税过程中存在的问题拟定房地产税改革的草案。房地产税是以财产为直接征税对象，对剩余财富的征税，可以对社会收入活动进行再分配。因此，房地产税改革对社会和房地产业的发展具有重要意义，能够通过税收政策压降房产价格，保障住房功能，减轻居民购房负担。由于我国目前的房地产税制设置不科学，存在许多问题，严重滞后于我国社会主义市场经济的发展，与我国繁荣发展的房地产市场不相适应，并且容易出现房地产投机等“炒房”现象，不利于房地产市场的稳定及市场经济的整体稳定。因此，我国需要通过房地产税改革来解决地方政府过度依赖土地流转获取收入，大力开发土地取得土地出让金“度日”的现象，优化税收结构，平衡流转、保有阶段征税比例差异大的情况。在制定政策过程中，一方面，要从群众中来到群众中去，听取来自社会基层的声音，聆听他们的诉求，采取召开座谈会、听证会的形式，请人民群众代表各抒己见，使改革方案既能保障人民群众应有的利益，又能打击破坏市场的投机行为。[8]另一方面，中央政府需要出台更多的财政政策、金融政策来配合房地产税改革，遏制房地产市场的扩张和泡沫，缩小贫富差距，促进社会公平正义。