碳中和目标下我国减排机制的研究

万佑卿，谢 煜

(南京林业大学 经济管理学院，南京 210037)

1 引言

中国自改革开放以来，经济总量不断提升，逐步摆脱了贫穷落后的发展状态，在经济发展的同时，也出现了温室气体排放量过大问题。为了顺应“绿色”发展理念[1]，在2021年的“两会”上，碳中和、碳达峰首次被写入政府工作报告，承诺在2030年之前实现碳达峰、2060年之前实现碳中和。

国内目前正在尝试的减排政策有两种：碳交易机制和双积分政策。这些政策是实现碳中和、碳达峰目标的重要手段。碳交易是指政府设置全年二氧化碳总排量，受控单位要在配额内排碳，盈余配额允许交易的市场化机制[2]。2020年12月，生态环境部发布了《碳排放权交易管理办法(试行)》，吹响了建设全国性碳市场的号角。双积分政策则是借鉴美国加利福尼亚州“零排放汽车法案”(ZEV)制定的舶来品，鼓励厂商提高新能源车型的生产比例，是在汽车行业实行的减排交易制度。由于两国市场环境、监管体制等方面的差异，双积分政策在中国实施效果不佳，没有达到预期效果。有权威专家甚至表示要适时将双积分转化为碳交易的机制[3]。美国加利福尼亚州已将汽车行业纳入碳交易市场，中国的碳交易市场仍处在起步阶段，公路运输行业的碳排放管理及交易体系研究尚不完备。因此，很有必要借鉴加州的成功经验来研究国内的减排机制。

2 国内减排机制及存在的问题

2.1 国内碳交易机制

中国碳交易市场从试点建设到全国铺开，一路走来，不断学习国外碳市场优秀经验同时审视己身，吸取试点市场的经验教训。

图1 试点市场单位成交价趋势图

这些年来试点市场二氧化碳排放权的交易金额、交易量均呈现出上升趋势，覆盖的行业越来越宽，参与企业越来越多。在众多碳交易试点市场中，广东省碳交易市场最具代表性。广东省碳交易市场于2013年12月正式启动，六年来碳排放权累积成交量共计1.69亿t。在全国碳排放权交易总量中占比38%，稳居全国第一。广东碳市场发展发展速度快，达到了试点市场建设的预期目标，基于试点市场试运行阶段具有不稳定性且交易数据较少，因此本研究选取了广东碳排放权交易市场2017年1月至今4年的交易数据，共计51个交易期间的交易数据做分析。根据数据得知：在2017年1月至2021年3月，广东省碳交易市场的二氧化碳排放权的单位成交价由16.2元/t上升到33.33元/t，四年来稳步增长。

2017—2020年，成交金额由2.37亿元跃升至8.34亿元。企业参与度提升，交易量和单价同步提高，碳排放权的供需关系逐渐平衡，在试点市场中，有八成受控企业加大了研发支出用以开发低碳技术。有六成企业减少了高碳项目。化石燃料行业因为自身的行业特殊性，受控企业的二氧化碳排放量没有发生显著变化，其余受控行业的二氧化碳排放量均呈现出下降趋势。交易数字增长的背后带来了企业投资、经营决策的改变，碳交易启动之后，超排、多排都会增加成本。一些高碳产品将被悄然淘汰在激烈的市场竞争中。在市场建设早期，碳配额不会过紧，价格也不会很高，作用会慢慢发挥[4]。

2.2 双积分政策的运作机制

2013年至2019年，国内为了激励车企改变生产结构、扩大新能源车型生产比例，出台过“千亿”资金的补贴政策。单一的货币补贴并没有达到预期目标，甚至出现了企业骗补的行为，在这样的背景下，中国借鉴美国ZEV和欧盟排放交易体系(EUETS)，从2014年开始筹备，由工信部于2017年9月发布了《乘用车企业平均燃料与汽车积分并行管理办法》(简称“双积分”政策)。

“双积分政策”的制定并非一蹴而就，起先由“燃料消耗积分政策”对汽车行业做合规约束，后来考虑到扩展减排效用，将“新能源汽车政策”并入，两项政策共同组成了“双积分政策”。在此之前，车企的发动机达标就可以投入生产，不达标就会受到监管部门的处罚[5]。后来又颁布了新能源汽车积分，进一步管控了汽车车型的生产比例。

2018年7月2日，双积分管理平台正式上线，乘用车的双积分交易正式启动。不过，政策未对积分单价进行规定，而是由企业之间自主定价，这也使得积分交易很难有参考指标。

在车型管控方面，受控单位生产三类车型可以满足双积分政策的合规标准，分别是纯电动车(EV)、油电混动车(PHEV)和氢氧燃料电池车(FCV)。一台纯电动车的续航里程如果可以达到200 km，可以得到3.2分，在此基础上，如果百公里电耗可以达到工信部的标准，则可以得到3.8个积分。一台插电混动车型可以得到的积分近乎只有纯电动车型的一半，并且需要车辆能耗需要达到很高的要求。因为国内没有加氢站等配套的基础设施，而且也没有汽车厂商生产FCV。短期来看，发展燃料电池车在国内行不通。所以，双积分政策实质就是鼓励厂商以发展纯电动车型为主要技术路线。降低燃油车的比例，扶持零排放汽车，控制尾气排放而实施的宏观调控手段。

2.3 国内碳减排机制运行中存在的问题

国内碳交易市场正从试点建设过渡到全国铺开，在这一过程中，碳市场的覆盖力度尚未得到充分释放。从目前情况看，只囊括了重点污染行业和大型国有企业，中小型企业不在管控范围内，市场承载力没有充分利用。为了适应全国控碳总体战略规划，碳市场的管控单位绝不能局限于重污染行业和大型国企。尽快将更多的企业纳入碳交易机制是当下需要重点考虑的问题。拓宽碳市场的覆盖面，需要从实际出发，制定并完善具有普适性的市场运作机制。充分考虑不同行业、不同体量的企业特点，在不阻碍企业正常运营前提下纳入更多的受控单位。 鼓励更多企业参与碳交易，推动企业加大研发投入、淘汰落后产能。逐步实现产业升级和清洁生产。

双积分机制所存在的问题主要表现为：违规处罚不够强、市场流动不够快、管控力度不够大等方面。企业违规受罚所带来的经济成本远远低于企业研发成本，在逐利的商业原则下鲜有企业会下大成本改变自身生产结构。积分允许关联企业和母子公司之间自由流通，这在一定程度上促进了跨行业的企业并购，同时也削弱了积分市场存在的作用和价值，企业完全可以通过合并控股“高积分盈余型企业”弥补自身积分赤字，在成本可控的前提下没必要通过积分市场购买积分。管控力度不大则体现为监管交叉且混乱，不同的部门交叉管理带来的不仅仅是效率低下，还有监管不到位的后遗症。

碳交易机制的主要痛点表现为覆盖面小，发展速度不够快；双积分机制的不足则体现为机制运作效果低，没能达到既定的目标。两者互有不足，如果考虑将二者融入并行或可取长补短，发挥出1+1>2的减排效应。

3 美国加州的减排机制

3.1 ZEV和C&T实施背景

美国加利福尼亚州的污染问题由来已久，曾是美国环境污染最为严重的地区之一，废气、污水随意排放，不仅延缓了经济增长还严重干扰了当地居民的正常生活。为此，加利福尼亚州政府决心狠抓环境问题，出台了一系列政策法规，其中的“零排放汽车法案”(ZEV)和“总量控制与交易法案”(C&T)取得的效果显著。

“零排放汽车法案”(ZEV)是加利福尼亚州空气资源委员会(CARB)于20世纪90年代推行的低碳汽车减排项目中的一部分，最初目的是为了减少汽车尾气排放[6]。 如今ZEV已经成为了美国减排体系中的重要角色。“总量控制与交易法案”(C&T)于2013年执行，目的在于推动清洁能源的发展，C&T是着眼于排放总量控制的市场交易体系。

ZEV与C&T两政策方案虽然没有直接联系，但它们为清洁交通发展创造了良好的协同管理机制：ZEV扶持绿色创新型企业，C&T则对燃料生产环节进行碳约束；ZEV着眼于尾气排放控制，总量控制与交易则从油井到车轮全燃料链实施监管。自实施以来为美国的减排目标做出了不菲的贡献，同时也推动了低碳企业的成长，这一点在加州本土车企特斯拉身上得到了很好的体现，文中将对ZEV和C&T的协同效应和特斯拉的企业案例进行分析。

3.2 ZEV和C&T的减排机制

ZEV详细规定了企业的生产结构。生产什么车型、生产多少汽车不再由企业把控。在ZEV法案的管控下，每年必须生产一定比例的零排放汽车，并且据此计算积分。监管部门会公布最低积分标准，企业本年度积分低于标准值则会被监管机构处以巨额罚款，积分不足的企业可以向其他企业购买，积分盈余的企业可以出售积分谋利。ZEV政策详细规定了政策覆盖的企业范围、排放标准、积分的计算和交易使用规则、合规、违规的认定及惩处，具体可以分为六步：确定企业规模、确定排放量标准、确定合规标准、计算积分、使用积分以及合规和违规。

C&T设定了一个二氧化碳排放总量，受控实体可通过无偿分配或拍卖的方式获得一定的排放配额。排放配额就是企业的排碳参考值，实际排放量大于配额的，需要在碳市场购买配额来弥补赤字。实际排放量小于配额，就可以在碳市场出售配额获利。额度分配根据每个受控实体历年的排放数据以及未来排放量的预测值为基础确定。配额可以通过两种方式获得，一是政府无偿分配，二是参与市场竞价购买。盈余的碳额度通过交易获得的收入，会用来补偿消费者，不会纳入企业囊中。受控企业每年都需要向监管部门提交合规报告，报告中需要详细记录当年的实际排放量和信用额度余额，合规报告必须经过会计师事务所审核。

起初，ZEV和C&T并没有直接关联，但是在实践中他们共同组建了更具包容性的监理机制，并产生了良好的减排效果。ZEV作用在汽车生产环节，提升新能源车型的生产比例。 C&T作用在汽车使用环节，推动研发清洁能源，降低了因燃料而产生的二氧化碳排放。两项政策通过市场化机制，实现了新能源汽车增产，燃料、能源清洁化，创新型企业融资等。其中，ZEV是通过强制性市场机制来达到推动零排放汽车技术更迭的创新方案，而C&T则借助市场力量，刺激低碳能源。二者侧重点虽然有所不同，最终目标都指向了“碳减排”。

3.3 特斯拉企业案例分析

2020年是特殊的一年，新冠病毒席卷全球，各行各业生产停滞，很多企业都发生了亏损，在这样的情况下有企业却可以通过碳市场获利。

特斯拉在成立之初就极其重视ZEV交易，并且成立了了独立工作组，在全球碳中和建设的进程中成为第一批吃到碳交易红利的企业。由于美国汽车企业之间碳交易此前处于保密状态，目前特斯拉财报上只公布了2018年、2019年、2020年三年的碳交易数据。因此本文只以特斯拉三年来营收数据为基础做分析。各类分支收入如表1所示。

表1 单位收入比重变化表

截至2020年12月31日的财务报告年度，特斯拉汽车销售收入比2019年度增加了62.3亿美元，增幅为31%;其中，碳交易增收9.86亿美元，增幅为156%。汽车租赁收入较2019年12月31日末增长1.83亿美元，增幅为21%， 服务和其他收入增加了 8 000 万美元。2018—2020年，碳交易占汽车销售收入比率分别是2.38%、2.98%、6.03%。2019年，碳交易收入占总收入2.42%，较上年增长23.79%，2020年碳交易占总收入5.01%，较上年增长107.31%。特斯拉2020年归母公司净利润远远低于碳交易收入，除去此项净利润将降为负数。特斯拉能够在2020年首次实现盈利，最主要的贡献就是来自碳交易的15.8亿美元。这说明企业从事碳交易可以开辟新的创收渠道，这会在某种程度上促进碳交易市场的建设进程， 碳交易对绿色创新型企业的扶持效果好，将进一步刺激企业生产转型。

4 中美减排机制的差异分析

不论是哪种政策，在什么地区实施，其出发点都是为了“碳减排”，改善大气环境。双积分政策和碳交易政策各自独立运行，在政策实施过程中碳交易制度初显成效，双积分政策却困难重重。对比美国加州的减排制度我们可以发现：我们的政策协同性差，二者间不能兼收并蓄。ZEV和C&T在实践中组建了更具包容性的监理机制，ZEV作用在汽车生产环节：提升新能源车型的生产规模，C&T作用在汽车使用环节，推动研发清洁能源，降低了因燃料而产生的二氧化碳排放。这两个方案的联合实施就是为了减少二氧化碳排放、改善大气环境、实现减排目标。

根据Elazar咨询公司估算，目前美国ZEV积分单价在 3 300 美元左右[7]，中国的双积分交易机制因为牵扯了较多管理部门，需要平衡各方利益，交易机制过于复杂。工信部于2020年发布的《关于修改〈乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法〉的决定》，规定了燃料消耗量正积分只能在关联企业内转让或企业内部结转，这种内部结转模式并不利于提高积分价格，积分交易价格目前维持在 1 000～2 000 元人民币左右，对比美国的ZEV积分单价最高相差了20倍。不同的监管部门交叉管理双积分政策，牵涉面广，利益主体复杂，不确定性大。ZEV政策只规定了企业在生产环节的合规标准，目标明确。由于双积分政策允许关联企业内部交易，这在很大程度上拉低了积分交易价格和交易透明性，背离了政策实施的初衷。加州ZEV政策中规定了强制性经济处罚手段，这一规定也直接大幅提升了ZEV积分的价值。不合规企业必须向合规企业购买积分，这会促使车企改变生产结构，多生产零排放汽车，降低传统燃油车的比例。中国的“双积分政策”对不合规单位很少处以高额罚款，惩处机制不能让企业产生“痛感”。宽松的政策自然就会造就“懒惰”的环境。

5 结论与建议

随着中国经济的发展和城市化进程的推进，经济发展绿色化、可持续化要求越来越高，发展绿色经济的同时需要兼顾经济稳步增长，探讨减排机制也要立足于自身国情，从过去经验出发，辩证地借鉴加州模式。

完善国内减排机制，一方面可以考虑将双积分政策转化为碳交易机制，转换范围不能局限于汽车行业，需要一些更积极的措施将汽车生产的上下游行业也纳入碳交易监管体制。同时，在一线城市开展试点评估工作，确保市场活跃度。加州的ZEV政策为发展低碳技术的创新型公司和高科技企业提供和丰富的利润和市场回报率，此类收益对公司的成长起到了举足轻重的作用。试点市场交易数据和企业个体盈利增长体现了碳交易对企业增收的重要性，在越来越严格的排放监管条例下，碳交易市场的管控范围也会被逐步拓宽。我国碳市场的建立，将会带来足足上千亿的市场份额，在稳定经济增长和碳达峰、碳中和目标的实现上都能发挥出巨大的作用。另一方面，我国的碳市场建设尚未成熟，从碳市场的固有弊病出发，针对碳市场问题，本文提出3点建议：一是要加快制定完善碳会计准则。2015年之前，国内并没有统一的碳会计准则对企业和监管者参与碳交易进行规范，只有试点市场发布了在各试点范围内运行的会计处理规范。当下铺开了全国性碳市场的建设工作，应该建立健全碳会计准则、完善企业财务披露制度，为市场参与主体提供完备的准则指导，将碳交易真实有效的体现到财务报表中；二是要加强监管，目前针对企业的监管惩处机制不完善。根据生态环境部第19号令的规定，对受控企业虚报、瞒报碳排放报告或是拒绝履行碳排放披露义务的处以1到3万元罚款，对碳排放配额清缴不合格企业处以2到3万元罚款。这种轻量级惩处机制与碳市场的建设需求不相适应，罚金过低不仅会拉低碳配额交易价格而且会打击受控单位的参与积极性。在碳市场的建设进程中，必须把控好监管环节，严厉控制合规标准和合规流程。用强有力的监管手段为碳市场建设保驾护航；三要进一步研究碳排放权配额的期初分配和期末结转问题。期初获得的免费碳排放权额度对不同类型的企业应该有不同的标准。碳配额的分配要以企业实际情况为标准[8]，在实现国家减排目标的前提下，按需分配额度。分配额应当可以满足企业一定的生产经营活动，同时给企业成本控制带来压力。要通过碳配额的科学分配逐渐促进企业进行产业升级和改造。我国目前政策没有规定配额在期末是否可以结转、如何结转的问题，还需要对相关制度做研究。