福建省涉林纠纷调解机制的县域实践及治理启示——来自顺昌县的个案分析

周莹莹，董加云，杨伦增

(1.福建农林大学 经济管理学院 福州 350002；2.南京林业大学 经济管理学院,南京 210037)

2003年，福建省作为我国率先开展新一轮集体林权制度改革的省份之一，并且取得巨大成就。随着产权制度改革加快却也涌现了大量的林权纠纷，这成为了深化集体林权制度改革的重要障碍、影响农村稳定的重要因素[1]。因此有效调处林权纠纷成为地方政府关心的重要议题和施政的重要方向[2]，亟需创新纠纷化解机制，并对现有涉林纠纷调解机制加以关注。目前学术界对涉林纠纷案件及其调解的研究，主要聚焦于林权纠纷化解制度缺陷与完善[3-5]，其中一部分侧重强调涉林纠纷的生发与政策多变、制度不规范有关，主张从顶层设计入手进行改变[6-7]，另一部分则侧重强调非正式制度、民间规则在涉林纠纷调解中的作用[8-10]。已有的研究多立足于将涉林纠纷调解置于宏观层面下对运行情况作出分析，关于多级调解与多元调解研究，尤其是微观角度的纠纷调解则相对较少。本文基于前人研究的基础上，选取福建省顺昌县作为研究对象，对县域涉林纠纷情况进行走访观察，试图探究涉林纠纷案件的背后治理机制与治理逻辑，以期获得涉林纠纷未来的治理启示。

1 涉林纠纷调处机制的县域实践：以顺昌县为例

1.1 研究对象概况

顺昌县林地面积16.87万hm2，林木蓄积量1 209万m3，森林覆盖率76.3%，是福建的重点林区，拥有着“中国杉木之乡”“中国竹子之乡”的美誉。该县从2002年开展新一轮集体林权制度改革，在众多方面都做到先行先试为全国提供示范，因而其暴露出的涉林纠纷问题自然将成为其他地区需要关注的一项。该县林权改革过程中农户作为山林主人翁的地位得到进一步提升，加上林木经营税费大规模的降低和林木市场的持续繁荣，山林价值大大提高，林农从对林地分配的“漠不关心”到对林木价值的认识苏醒，逐渐对林地林木表达自己强烈的利益诉求。在表达诉求的过程中，以往改革时由于技术性失误、工作人员同林农双方的消极应付等问题的弊端开始显现，形成了各种复杂的纠纷事件。为了提高涉林纠纷调处的效果，整合力量调处林权纠纷，顺昌县于2012年通过整合人民调解、行政调解和司法调解的资源优势成立了林业矛盾纠纷多元调处中心(以下称调处中心)。顺昌县在化解林权纠纷过程中所创建的治理机制与治理流程存在一定的实践特色与研究意义。

1.2 调解机制的治理流程

①多级调处：分级负责。针对林业矛盾纠纷的特点，顺昌县设立了县、乡(镇)、村三级林业纠纷调解组织，建立了领导包案调处机制。对涉及重大纠纷实行县挂乡镇领导包案调处；对涉及到乡镇之间的纠纷由挂点的县及乡镇领导负责，林业部门协调配合；其他林业纠纷由乡镇挂村领导负责，一级抓一级，层层抓落实。按照“属地管理、分级负责”的原则，落实承办单位，确立包案领导和承办人员，加大调处力度，把矛盾化解在基层。

②多元调处：人民调解、行政调解及司法调解。顺昌县涉林纠纷调解机制的治理流程(如图1所示)，整个诉调制度嵌入人民调解、行政调解及司法调解等多元调处方式。具体实践过程为：在涉林纠纷产生后，由当事人向村组提请化解，村组将派出综治协管员、护林员进行化解，这一阶段所运用更多的方式属于人民调解，其缘由在于居住乡土的村民更为追求一种“无讼”的社会[11]，在礼俗社会的约束下，一些矛盾可以通过村组内部的协商由小化了。如果无法化解可继而选择行政调解，即提请至乡镇综治服务中心的涉林纠纷化解工作组调解。若是仍然得不到化解，可申请至县涉林纠纷诉前调解办公室调解。调解过程中可申请证据保全，相关调解人员会对现场进行勘验、测量，最终调解成功将签署确认和解协议。在以上两种方式都没有办法达成一致，可到法院立案起诉，由法院林业庭审理，最终采取判决并执行。司法调解是最后的方式，也是最费时费力的一种方式。

图1 涉林纠纷调解流程图

顺昌县在开展涉林矛盾纠纷案件调处过程中，采取的是联动联调化解方式，坚持“属地管理、分级负责、依法依规、实事求是、尊重历史、兼顾现实”的原则，强化上下联动，部门互动，密切配合，以求发挥内部人民调解、行政调解、司法调解力量的联动联调作用，提高调处工作效率。同时，立足诉前调解，对未经行政调解和人民调解组织调解的涉林矛盾纠纷，当事人直接向人民法院起诉时，采取的是由人民法院立案庭引导当事人先到林业矛盾纠纷多元调处中心先行调处的策略。

图2 顺昌县2012—2019年各类涉林纠纷数量情况图

1.3 调解治理现状

据统计，2012年中心成立来，对全县涉林纠纷进行排查摸底，迄今为止，共排查出涉林纠纷429起，面积 1 183.32 hm2，成功调处涉林纠纷177起，面积453.90 hm2。

值得一提的是，顺昌县涉林纠纷类型依据纠纷的性质和起因来划分，主要有三类：一是山林权属争议纠纷，即山林权属存在历史争议纠纷；二是承包合同、经营权纠纷，即林地承包、林权流转过程中产生的纠纷；三是国有单位与集体、个人山林纠纷，主要表现为侵占国有经营区和田边地头、村民开荒种植等。其中第三类的数量也是最为庞大和难以调处的。可见，该调解机制不仅使得涉林纠纷案件从数量上得到一定的缓解，也使涉林纠纷类型更加清晰化，通过不同类型的涉林纠纷发生数目的比较，有利于明确今后调解工作的重心。

2 涉林纠纷调解案例分析

自顺昌县成立林业矛盾纠纷调处中心以来，当地的涉林纠纷案件新增数量减少，部分陈年旧案得以化解。为深入了解福建省涉林纠纷调解机制的县域实践情况，选取微观视角剖析顺昌县调解案件的具体运作过程，以求总结顺昌县的治理特色与治理逻辑，为今后善化调解机制提供支持。

2.1 案情概述：国有单位与集体、个人山林纠纷

该案件由甲头村提请化解，报告中写明：甲头村1982年定权班号为10林班30(1)小班，面积 1.3 hm2，树种为毛竹和阔叶树天然混交林。在1987年前后被七台山采育场(以下称林场)砍伐，甲头村未得到林木收益及山本费，采伐后又被七台山采育场种植马尾松。甲头村于2005年间为筹集资金硬化公路，因村财不足将该1.3 hm2马尾松公开招投标，中标方为本村村民郑某。现中标方提出办理林权证要求。在核实林权的过程中，七台山场提出异议，为场里造的林，故无法办理林权证。另外，现该小班已划入省级自然保护区，因此林木无法在市场上进行交易。

2.2 治理特色：多级调处与多元调处的结合

①逐级而上，多级调处。整个调解过程经历从村级——乡镇级——县级三个层级的调解过程，最终提请至县涉林纠纷诉前调解办公室进行调解。县级调处中心，即林业矛盾纠纷多元调处中心，其作为化解、处置涉林纠纷案件的具体责任单位，处于主管性地位。在涉林纠纷调解工作中采取座谈会的方式，通过将中标方、村两委及国有林场场长、乡镇综治服务的涉林纠纷化解工作组成员召集至一起，对事件原貌进行回溯，明确双方的阐述事实，厘清事件来龙去脉，了解当事人双方或多方的诉求，保障涉林纠纷调处过程符合法律规定，确保制定的调解方案在法律程序上切实可行，并及时收集民意以供决策。乡镇级综治服务中心(又称乡镇调解室)则居于涉林纠纷调解的中间层，对调解进度、纠纷状况进行上传下达，可视为中转性机构。这一环节主要由林业工作站、法庭、司法所、综治服务中心等人员组成，日常处理事务在乡镇林业站。在本案件中，中标人、国有林场场长、村两委三方协商具体调解方案更多选择在乡镇级调解室，主要目的是为了方便农户，降低群众维权成本，控制事件的发展态势。最后，村级联络点作为涉林纠纷调解的一线机构，一般由村级能人担任，方便事发前较早掌握发生苗头。该起案件也是由村集体所提请化解，村级联络点的设置能够及时、快速处置涉林纠纷，起到预防功能。逐级而上的科层治理机构设置，不仅分工明确，而且能够防微杜渐，将多诉化少诉，平息纠纷。

②层层控制，多元调处。在调解过程中，人民调解方式上中标人受到村委会等村级能人的规劝，避免情绪的积累，缓解了纠纷调解的难度。行政调解方式中县级调处中心在综合国有林场、村集体和个人的意见之后，制定了多种调解方案，并对各个方案所需要的条件进行评估，最终促成和解，并签订了和解协议。这个过程中虽然没有继续涉及到诉讼，但是司法调解的相关人员(司法所、法庭工作人员)提供的法律指导使得最终方案更加可行，并且具有更强的说服力。人民调解、行政调解与司法调解三种方式的互相融合，共同促进涉林纠纷走向化解。

最终，该案件的协商结果为“坐落甲头村林业‘三定’10林班30(1)小班、面积1.3 hm2的现有林木，林权属七台山国有林场所有，经营期限至2031年12月29日止，由林场一次性支付给甲头村委会各项费用人民币4万元整，经营期内甲头村不得再向林场收取该山场其他任何费用。甲头村也不得再追诉林场前轮误砍该山场林木的相关责任。由甲头村委会负责解除与原中标人郑某2006年签订的《青山拍卖合同》，解除合同相关费用由甲头村委会负责”。如表1所示，这一协商结果是基于两种方案权衡后择定出的第三种方案，不仅能够挽回中标人的损失，解决该林地已被划入省级自然保护区难以变现的尴尬处境，而且能够维护场村之间的关系，稳定林地林木的权属。

表1 当事人诉求内容及协商方案过程

在此过程中，顺昌县采用多级调处与多元调处相结合的方式，将矛盾、冲突溯源厘清，通过诉前调解降低纠纷当事人的司法成本，引导纠纷当事人选择协商化解而不是追求诉讼化解纠纷。并且，在多级部门参与调解以及多元调处的形式帮助下，能够获得一套切实可行的协商方案，便于纠纷当事人达成各自的诉求。调解协议的签订是多方努力的结果，获得纠纷当事人的认可，符合法律的程序与规范，能够防范矛盾持续积累叠加。涉林纠纷的调解途径由单一走向多元避免了纠纷的反复、达到贴合当事人诉求的效果。

2.3 治理逻辑：维稳逻辑、农民逻辑与村落逻辑的耦合

从顺昌县的县域实践上来看，涉林纠纷的调解机制还存在维稳逻辑、农民逻辑与村落逻辑的耦合，三者互为补充，透露在多级调处和多元调处的各个环节之中。

①科层架构的维稳逻辑。维稳逻辑主要表现在调处过程中，福建省县域实践的科层组织架构上采取的是“属地管理、分级负责”和“谁主管，谁负责”的原则，落实主体责任，强化责任意识。并且坚持两点要求，一是坚持群访优先、矛盾尖锐优先、反映强烈优先。对可能引发群体上访事件的急案和矛盾尖锐、反映强烈的老案、重案，优先安排调处，按照“属地管理、分级负责”的原则，落实承办单位，确立包案领导和承办人员，加大调处力度，把矛盾化解在基层；二是坚持按章办事，及时启动联动联调机制。在纠纷调处过程中，及时启动多方参与的联动联调机制，即由县林业矛盾纠纷多元调处中心牵头组织、县法院生态环境庭、乡镇党委、政府、司法所、林业站、村干部、双方当事人等参与，对纠纷产生的原因、当事人主张的依据、现场调查核实的资料等逐一进行分析，对纠纷山场的基本事实进行认定，充分做好双方当事人的思想工作，按照现行的林业法律法规政策依法依规调处。对纠纷已化解、双方当事人达成一致意见的，由乡镇司法所或县林业纠纷多元调处中心现场制作调解书，双方当事人签名(盖章)认可、调处人员签字、调处部门盖章确认后生效。对矛盾尖锐、双方意见分歧大、无法达成调解协议的，引导当事人通过法律途经解决。从这些做法上无不透露出涉林纠纷化解的维稳逻辑之明显，甚至将后续纠纷矛盾反复产生的可能试图通过一些举措降至最低。

②农民主体的利益保障。农民逻辑是指在协商方案的选定过程中，涉林纠纷的调解实践会将农民主体的利益纳入考量。因为每个林农都是原子化的个体，当触及自身利益且遭受损害的时候，纠纷、矛盾就会凸显，如果最终的方案没有对其损害或利益作出补偿与保障，那么争执与纠纷就会继续持续下去。涉林纠纷解决中还存在诉诸法律的成本以及非诉的成本。前者的成本是更多的，当林农选择以诉讼作为维护自身权利的武器，陷入长时间、高成本的斡旋之中，将会触发其更多的消极情绪，加深涉林纠纷态势。农民的权利意识表达更加凸显，也更难以调和，所以在调解机制中诉前化解成为关键的一环。诉前化解将案件引向“无讼”，通过人民调解、行政调解的方式充分考量农户主体的利益。在这个过程中，虽然没有直接进入司法调解，但法庭、司法所等相关人员的参与依然可以为农民主体的利益提供保障，保证调解议定方案的合法性。

③村落秩序的维护考量。村落逻辑是为了说明在涉林纠纷中不仅存在科层组织、农民主体，还有村落这个不容忽视的场域。村落之中存在着如费孝通所说的乡土社会，那是一圈圈像石子落入水中荡漾开去的波纹，存在着差序格局和礼俗秩序[12]。这里的社会更多主张的是“无讼”，据数据表明，冲突当事人双方在纠纷发生后优先意愿是选择调解，而提请调解人也更多是村集体。这不仅是农民主体的利益考量，更是村落对自身秩序的维护。这种逻辑在纠纷与村集体高度关联的时候尤为明显，在案例中村集体与林场前有纠纷，后又与中标人存在矛盾，为了解决这起争议，林场最终选择的一种更为妥协的策略，某种意义上为村出资化解村与中标人之间的纠纷。但其目的也是为了继续维护与村的关系，保证林木林地的经营和谐，为维护村落和谐稳定提供帮助。而村级联络点作为涉林纠纷调解机制的前端，配备村级能人等乡土社会认同的调解人，对案件原貌和事实更加熟知，能够基于乡土社会的礼俗秩序维护考量，积极地参与到纠纷案件的化解工作之中，为优化调解方案提供见解。

3 涉林纠纷调解机制的治理启示

3.1 完善组织架构，防范组织结构错位

在县域实践中，可看出涉林纠纷的化解成效与调解部门的全力配合和积极工作是密不可分的。以顺昌县为例，该县成立林业矛盾调处中心，建立了县、乡、村三级林业纠纷调解组织，实行分级调处机制，形成县、乡、村三级排查调处网络。调处机构责任明确，工作清晰，便于林户将纠纷诉求逐级传达。在调处过程中，调处中心与县法院联合开展涉林矛盾纠纷诉前化解工作，对未经调解的涉林矛盾纠纷，当事人向法院起诉的，由县法院、林业纠纷多元调处中心共同先行调处。通过行政、法律等手段，将纠纷解决在基层。顺昌县对于林业纠纷调处流程清晰，执行力强，因而成效显著。未来涉林纠纷调解还需在完善组织架构，明确各级责任要求，防范组织结构错位等方面做出努力。

3.2 遵循三大基本逻辑，制定贴合诉求的方案

科层组织架构的维稳逻辑、基于利益考量的农民逻辑以及乡土社会无讼的村落逻辑，这三大逻辑缺一不可，需要将其耦合以制定出合适的化解方案。科层组织架构的维稳逻辑能够通过制度的方式强化上下联动，部门互动，发挥内部人民调解、行政调解、司法调解力量的联动联调作用，提高调处工作效率。农民逻辑则考虑到了农民主体的具体利益诉求，能够将纠纷追源溯因，充分听取当事人的情绪表达。村落逻辑更是稳定乡土社会基本秩序的表现，利用村落本身的治理能力去定纷止争，发挥乡土社会无讼偏好所带来的效能。三种逻辑共生与治理机制，互为联通，相互促益，最终才能制定贴合诉求的方案，推动涉林纠纷由冲突走向和解。