中国相对贫困户界定标准、退出程序及管理机制研究——基于政策分析视角

陈镜如，高 强，2

(1.南京林业大学 经济管理学院，南京 210037；2.南京林业大学农村政策研究中心，南京 210037)

1 引言及文献回顾

在中国共产党成立一百周年之际，我国脱贫攻坚战取得全面胜利，小康社会全面建成。然而，随着绝对贫困问题基本消除，相对贫困治理成为新发展阶段减贫工作的重要内容。中共中央、国务院颁布的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出，要“尽快制定2020年后的减贫计划”。党的十九届五中全会进一步明确要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。

目前，国际上针对相对贫困问题的研究已形成较为完善的理论体系，但在我国无论是理论界还是实践界，都对于相对贫困的界定方式、核查办法、认定程序及退出机制等方面存在诸多分歧，未来相对贫困治理仍面临着诸多新的任务和挑战。其中，2020年后相对贫困标准的制定，是当前学术界与实践界探究的焦点。现有文献中使用的相对贫困标准，设置方式与国际做法类似，主要为人均收入的一定比例(40%～60%)。张琦(2016)指出，相对贫困标准应结合各地实际情况进行确定，可以合理借鉴国际标准[1]。程蹊等(2019)认为，可按照人均可支配收入中位数的40%～50%进行确定[2]。此外，也有很多学者认为可以从多维贫困视角进行确定，例如，张弘(2017)认为应积极建立以人均消费为基础的相对贫困标准并辅助别的贫困标准[3]，陈宗胜等(2018)认为，在没有制定出新的收入贫困标准之前，可以采用多维贫困标准，并构建出一个综合贫困指数[4]，而王小林等(2020)则指出可以从经济、健康、教育以及社会保障等角度制定相对贫困的标准[5]。

构建缓解相对贫困的长效机制也是现有文献的关注重点。李小云(2020)认为，在2020年后，贫困治理方式需要由“扶贫”慢慢转变成“防贫”，推动实现城乡公共服务的均等化[6]；吕方(2020)认为应该积极构建国家统筹的相对贫困治理机制，进一步强化经济增长的包容性以及社会力量的参与度[7]；高强(2020)指出，现阶段国内相对贫困群体规模较大，返贫风险较高，所以应该积极开展乡村振兴战略，并将其和脱贫攻坚紧密衔接在一起[8]。

综上所述，既有研究给出了不同的相对贫困认定标准，对于缓解相对贫困长效机制的构建也大多局限于某单一影响因素，不够全面，也未形成体系。据此，本文以各省市政府颁布的文件为依据，详细比较各地出台的相对贫困户界定方式、核查办法、认定程序及退出机制等，分析当前相对贫困治理存在的问题，并提出完善相对贫困户认定及治理的思考建议。

2 相对贫困户界定的地方实践

2.1 关于名称的界定

目前国内各省份对相对贫困的定义比较模糊。首先，大多数省份发布的相关政府文件中提到“贫困”二字。例如，广东省在2016年提出“相对贫困户”的概念；山东省平度市2020年发布了“农村相对贫困户”认定标准。其次，出现频次较多的提法是“低收入”。例如，2015年率先实现消除绝对贫困的浙江省于2017年提出“低收入农户”。同年，江苏省南京市提出“城市低收入住房家庭困难”的认定标准，2020年江苏从省级层面上提出了“低收入家庭”的认定标准。广西省钦州市也提出了“城乡低收入家庭”等类似概念，并进一步细分为“城市低收入家庭”和“农村低收入家庭”。此外，2020年福建省莆田市荔城区在扶贫政策中提到了扶持“农村贫困边缘户”。

2.2 关于认定标准的界定

一方面，各地认定相对贫困户的参考指标有所区别。广东省、浙江省、山东省平度市均以农村居民年人均可支配收入为主要指标。江苏省南京市、广西省钦州市则以月人均可支配收入为主要指标。安徽省宣城市、福建省莆田市荔城区则以纯收入来划分，江苏省的低收入家庭以家庭人均收入来认定。

另一方面，相对贫困户认定标准的侧重点不尽相同。广东省的相对贫困标准为4 000元，还综合考虑“三保障”以及家庭支出等实际情况。浙江省规定年人均收入低于4 600元的农户为相对贫困户，同时综合考虑人均月收入低于最低生活保障的部分家庭。山东省平度市采用“相对贫困线+致贫原因”的认定模式，综合考虑家庭实际生活状况、子女赡养能力等多维因素。平度市没有规定相对贫困标准的具体金额，而是将其与农村低保线进行比较，如农户人均可支配收入低于低保线的1.28倍，则纳入农村相对贫困户。广西省钦州市认定标准按市区上年度城乡居民人均可支配收入的50%确定，城市为月均1 500元，农村为年均7 300元。安徽省宣城市除认定人均纯收入低于5 000元且有返贫风险的家庭之外，还重点排查非建档立卡农户，福建省莆田市荔城区的认定标准与其类似。

2.3 小结

党的十九大提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。2020年以后，相对贫困的讨论也不能脱离城乡融合的视野。在城乡融合体制机制下，应该舍弃“农村相对贫困户”与“城市相对贫困户”的区分界定，统一界定为“相对贫困户”。与“低收入家庭”相比，“相对贫困户”更能够体现我国2020年后以收入为主，兼顾教育、健康、权利等其他维度的多维相对贫困标准。

表1 不同地区对相对贫困户的界定标准比较

3 相对贫困户的核查和认定

3.1 核查与认定步骤的比较

各地核查和认定步骤大多包括家庭自主申请、上门入户收集材料、评议、公示、审核等步骤。如广东省2016年的相对贫困户确定程序严格按照村民申请、村民小组和村民代表评议、村委会公示、乡镇人民政府审核等流程执行。江苏省2020年规定应通过书面审查、入户调查、信息查证、邻里访问、信函索证等方式核查申请家庭的实际情况。2020年山东省平度市的相对贫困户核查和认定程序员中除了家庭自主申请外，还增加了村级组织主动识别等方式。

3.2 审核与牵头组织单位的比较

各地对于相对贫困户的最终审核或牵头组织单位有所差别。2016年广东省认定的相对贫困户由县级人民政府最终确认名单。2017浙江省最低生活保障对象和最低生活保障边缘对象的认定由民政部门牵头负责，对极易滑入 4 600 元以下的非低保农户由扶贫办牵头负责，并且明确指出每年认定一次，每季动态管理，同时提出了认定后的监督及举报机制。2020年江苏省城市低收入家庭认定由县级人民政府民政部门以及街道办事处、乡镇人民政府组织。2020年山东省平度市农村相对贫困户由村级单位负责。2020年福建省莆田市荔城区颁布文件表明正式确认由区扶贫办负责牵头组织。

3.3 认定程序的比较

不同地区的认定程序差别较大，有的认定程序十分详尽。如2020年江苏省颁布的《江苏省城市低收入家庭认定办法》中第13条至第18条均是关于城市低收入家庭的认定程序及具体做法。这些条款清晰指出了县级人民政府民政部门以及街道办事处、乡镇人民政府可以对认定的家庭消费中支出与其提供的家庭可支配收入、财产状况明显不符的相应支出进行调查核实。经申请低收入认定的家庭授权，县级人民政府民政部门以及街道办事处、乡镇人民政府可以对家庭成员的可支配收入和财产状况进行查询；县级人民政府民政部门应当为符合当地人民政府规定的低收入家庭收入标准的城市居民家庭出具家庭收入认定证明。这使得相对贫困户的认定过程更加严密。2020年山东省平度市颁布的文件中提出了组织培训、政策宣传、农户申请、入户调查、系统数据比对、民主评议、村级公示、镇级审核、镇级公告、市级备案十条具体做法，相比其他地区笼统的概述更有可操作性。2020年福建省莆田市荔城区将认定程序归纳为四步骤，即村摸排、镇审核、区审批、建档案，确保边缘户得到及时帮扶救助。

3.4 小结

当前部分地区的认定程序有较为详细步骤、组织单位与认定细节，从申请到审核也有比较规范的程序。在这些地区中，只有广东省提出了认定之前的全面核查，通过上门入户，向农户详细了解家庭收入支出的情况，进行比对核查、筛选过滤、去虚存实、去伪存真、确保数据真实准确。其他省市应该进一步明确核查程序。建议由各地民政部门或者扶贫办牵头，对认定的准确性承担责任，同时也应积极组织财政、住建、交管、市场监管、银行、公积金管理中心等部门进行财产收入情况比对，比对无误后予以正式确认并进行公告。对于具体认定程序，在审核之前，除了大多数省份采取的贫困户自主申请，山东省组织主动识别是很有效的补充。同时，政府组织关于相对贫困户政策的培训与宣传也很有必要。此外，浙江省每年认定一次的动态管理以及认定后的监督及举报机制是值得借鉴与推广的。

表2 不同地区对相对贫困户核查认定的比较

4 相对贫困户的退出程序和管理机制

4.1 相对贫困户的退出程序

前述省份中只有广东省在2019年颁布文件详细规定了关于相对贫困户的退出标准和退出程序。广东省颁布文件退出以户为单位，衡量标准是稳定实现“两不愁三保障”，针对具有劳动力的相对贫困户，每年的人均可支配收入均值不低于全省农民人均可收入均值的45%；针对丧失劳动能力的贫困户，将全部归入到政策保障性的范畴内。在实际核查期间，将采用“八有”指标。退出程序则采取“三步走”。第一，村级评议公示；第二，镇级复核；第三，县级抽查审定。在文件末尾，还详细制定了相对贫困户退出核查表。

4.2 相对贫困户的动态管理

前述省市颁布的政府文件中，仅有浙江省在制定认定标准后说明了低收入农户规范管理标准。比如，浙江要求完善农村最低生活保障、最低生活保障边缘家庭及“4 600”低收入农户巩固扶持对象的贫困状况评估指标体系。参考调查家庭的生活情况，对其贫困度进行识别。开展家境调查试点，规范入户家境调查工作，逐步在全省进行推广，提高社会救助对象和低收入农户扶贫对象识别的精准度。对低收入农户实行动态管理。各地方民政部与扶贫部门要积极配合，针对辖区内的低收入群体要做到每年进行核对。农办(扶贫办)要切实加强帮扶，加大产业帮扶、金融服务、技能培训等工作力度，加快促进“造血”增收。同时还强调了要加强信息互通，各地民政部门与农办(扶贫办)对于低收入农户享受的政策要及时交换信息，并反馈至省社会救助管理信息系统和省扶贫信息系统，准确反映帮扶成果。

4.3 小结

我国目前针对相对贫困户的退出及管理并没有出台完善的政策文件，各地都处于探索初期。仅有广东省颁布的退出标准及程序以及浙江省颁布的动态管理政策文件作为制定标准的参考。各省市需要加强对于相对贫困户退出及管理的重视，进一步出台政策，规范程序。在退出环节中，首先，目前各省市大多仅有2020年前制定的绝对贫困户退出机制，对于相对贫困户的退出没有政策出台；其次，由于已脱贫人口可能再次返贫，在相对贫困退出机制中应该完善致贫返贫风险评估，有效防范返贫发生。在管理环节，各省市应针对相对贫困户尽快出台具体扶持措施，可借鉴浙江省动态管理的做法，落实帮扶政策，统筹城乡治理，巩固脱贫攻坚成果。

5 思考建议

5.1 制定科学的相对贫困户认定标准

目前国内学者对相对贫困概念内涵的理解大同小异，主要包含以下几个方面：其一是收入处在社会均值以下，其二生活条件不好，其三是资源缺乏等。目前理论界与实际实践采用的相对贫困标准是人均收入的40%～60%，这一标准和国际上通用的标准比较契合。结合理论研究与政策实践，考虑中国的实际发展状况，2020年后相对贫困的界定可采用以收入标准为主、其他标准为辅的多维贫困标准。对于这一标准而言，分为收入贫困线、非收入贫困标准。考虑到当前城乡融合的政策背景，建议2020年以后相对贫困标准的设定采取城乡统一制定的方案。同时，对国家相对贫困标准进行动态管理，根据物价指数逐年进行调整，或每5年作出一次调整。此外，还要根据国家标准，对地方相对贫困标准作出一定的调整。

5.2 健全相对贫困户监测机制

受疫情等突发事件的影响，我国当前有些已经的脱贫群体仍存在较大的返贫风险。针对此种情况，有关部门需要积极构建一套健全的避免返贫的监控制度，以防止这部分人群再次陷入贫困处境。首先，要坚定不移做好相对贫困户的识别监测工作，为防控风险、采取措施提供“预警”[9]。积极构建一套健全的动态监测、预警以及干预制度，及时对各乡镇进行走访排查，利用前沿的信息技术构建大数据平台，并展开动态的监测与分析，进而确保每个贫困群体都能够脱贫。其次，还应该把事后救援政策与新农合、医保等诸多保障措施结合在一起，积极构建一套完善的应急干预制度，借助多种方式来提升在风险方面的抵抗能力。再者，在对贫困群体进行排查走访过程中，要做到全面，确保没有一户一人遗漏，同时还要与其进行沟通交流，全方位了解他们内心的真实想法，并构建对应的反馈机制。最后，针对处在致贫风险困境的群体，如果达到相关的认定标准，应积极进行帮扶，并保障相关扶贫政策的落实。

5.3 落实相对贫困户帮扶政策

对于相对贫困户帮扶，仅有浙江省出台了动态管理的政策文件，要求各级民政部门和农办(扶贫办)要加强最低生活保障制度与扶贫开发政策的有效衔接，其他各省市并没有出台相关规定。2020年后的相对贫困户帮扶，既要区别于建档立卡的贫困户，也要区别于普通农民。继续完善脱贫攻坚时期形成的多元社会力量参与大扶贫格局。积极健全农村养老、医保等制度，确保贫困群体的基本生活不受影响，此外，还要对现有的救助方式进行创新，不能仅局限在物质、资金等方面的救助，还需要进一步向精神、能力等方面拓展[10]。针对具有劳动能力但收入相对较低的人，组织进行培训、教育，以增强其综合能力，进而提升其经济收入。积极健全网络扶贫长效机制，促进贫困区域的农产品朝着规模化、品牌化的方向进行发展。解决相对贫困问题，必须严格遵循“扶贫先扶智”的理念，充分发挥人民的积极性、创造性。

5.4 完善相对贫困户退出程序

参照广东制定的相对贫困户的退出标准，在2020年之后，相对贫困人口可以实现以户为单位进行退出，衡量指标是“两不愁三保障”，针对具有劳动力的相对贫困户，每年的人均可支配收入均值不低于全省农民人均可收入均值的45%；针对丧失劳动能力的贫困户，将全部归入到政策保障性的范畴内。在退出过程中，先通过民主评议确定对应的退出户家庭，然后再由村镇等干部进行核查，通过后将名单上报给上级部门，经县党委复核同意后，再上报给市有关部门进行备案，并进行公示。与此同时，村镇扶贫人员还需要将退出户的资料进行存档保存，县级扶贫办也要在扶贫管理系统中对退出户的信息进行确认。