限制资本能解决“减负难”问题吗？——兼评《教育中的资本扩张：危害与治理》

彭 湃 党 宇

(华中科技大学 教育科学研究院，湖北 武汉 430079)

《清华大学教育研究》2021年第4期刊发了《教育中的资本扩张：危害与治理》一文(1)马健生,刘云华.教育中的资本扩张：危害与治理[J].清华大学教育研究,2021,(4):50-61.(以下简称《资本》一文)。作者在文中列举了教育领域内资本扩张的五种表现，从学生与家庭、学校、社会、教育公平与质量四个方面指出了资本扩张的八种危害，并提出了依法治理、回归学校、重视教师三个方面的五项对策。文章合为时而著。在主管部门成立校外培训专门监管机构、“双减”政策落地、民办教育政策受限的大背景下，《资本》一文反映时代呼声，展现自身立场，为政策提供一定的正当性解释，是合情合理的。并且，《资本》一文提出的某些对策也具有一定的现实参考价值。然而，对于该文的论述起点及核心观点“减负难见成效的实质是教育中的资本扩张”(位于文中首段)，笔者实不敢苟同。文中对资本扩张危害的阐释也有值得商榷之处。

一、学业负担的发生链

一国教育事业，深受政治、经济、文化、国情和历史传统影响。毫不夸张地说，学校外发生的事，远比学校内发生的事对教育的影响大。学业负担问题同样脱离不了这个定律。如图1所示，一个简单清晰的发生链足以说明我国基础教育减负难的实质原因，而这个链条的起点是优质工作机会稀缺性导致的社会竞争。研究表明，我国城市的劳动力市场是二元分割的，低学历劳动者主要靠职业流动提升收入，而大专以上的高学历劳动者主要靠人力资本提升收入。(2)吴愈晓.劳动力市场分割、职业流动与城市劳动者经济地位获得的二元路径模式[J].中国社会科学,2011,(1):119-137.两者的终身预期收入差距巨大。社会上的优质工作机会只对高学历劳动者开放，并且庞大的人口基数使得高学历劳动者之间的工作机会竞争也日益激烈。

众所周知，接受教育是人力资本积累的最主要形式。进入21世纪以来，我国高等教育逐渐大众化和普及化。于是，优质工作机会的竞争直接传递至链条上的第二个节点——对高学历以及名牌大学入学机会的竞争。竞争态势则分化为从专科到本科再到研究生的学历层次竞争，以及从“读大学”到“读好大学”的高声望高等教育资源竞争。由于高等教育分类发展体制尚未完善，加之各种重点建设运动使得高等教育资源出现非常明显的信号层级。两种竞争态势聚集到一起则演变为对“985工程”“211工程”以及当前“双一流”建设高校就学机会的竞争。相较于每年庞大的高中毕业生群体，这类“头部”高等教育资源极度稀缺。考虑到社会对入学机会公平价值的普遍追求，“自主招生”等容易引发教育腐败和破坏公平的竞争途径空间逐渐缩小，参加高考分数竞争成为基础教育的实质性终点目标。在高考报名率超过50%后，高考竞争已然大众化。(3)陆一.学业竞争大众化与高考改革[J].教育研究,2021,(9):81-92.

至此，竞争已经演化为高考竞争并逐步下移、传导至链条中的第三个节点——中考，以及第四个节点——“小升初”升学竞争。其中，普职比的刚性规定、职业教育的低声望、以“省市示范”为主体优质高中资源的极度稀缺，是中考竞争的推动因素；义务教育学校事实上的发展不均衡(公办之间、公办与“公参民”及纯民办之间)导致的择校压力则是“小升初”竞争的推动因素。所有的基础教育学校和学生都被深度卷入学段终点高利害性的选拔性考试竞争中。竞争压力施加于学校，便转化为学生的校内负担(放学前校内任务)；施加于家长，则同时转化为学生的校内负担(放学后家庭作业)以及校外负担(参加校外培训)。“校长焦虑”的程度绝对不亚于“家长焦虑”。校内负担的来源既包括公办学校，也包括“公参民”学校和纯民办学校；校外负担的来源则主要来自民办的校外培训机构。由此可见，自上而下竞争压力的层层传导和一元化高利害的选拔性考试竞争是基础教育阶段学生负担重的实质原因。在这一逻辑链条中，强大的选拔性考试“漏斗”效应使得家长、学校和学生全过程不敢懈怠。并且，各个节点的制度设计是高度关联甚至是相互配套的，“只牵一发难动全身”。学业负担发生的逻辑链条不发生根本性的变化，学生减负必然难见成效。

学业负担的发生机制可以用正反两个方面来佐证。反面来看，同属于儒家文化圈的韩国、日本同样面临学生负担重且减负成效低的问题，并且治理起来极度困难，经常陷入“头痛医头、脚痛医脚”的困境(4)姜英敏.韩国中小学史上最严“减负”政策举措[J].人民教育,2018,(9):74-76.，日本长达数十年的“宽松教育”改革也因PISA测试成绩下降成为众矢之的(5)吴伟,赵健.日本“宽松教育”:历史脉络与理性审视[J].比较教育研究,2018,(4):77-85.。究其症结在于，两国存在与中国高度相似甚至有过之而无不及的社会竞争和教育竞争生态。“减负难”的本质是社会问题在教育领域中的表现以及强化。“就教育改教育”必然难见成效。正面来看，欧美国家之所以学业负担不重，与前述逻辑链条上若干节点的不同有极大关系。以德国为例，链条的起点就与我国大有不同。德国一直处于劳动力短缺的状态，就业机会竞争远没有中国这么激烈。由于劳动和社会保障等法律的相对健全，不同职业的实际收入分层也相对较为缓和。在链条的第二个节点，尽管有“卓越计划”等重点建设计划，但德国大学(UNI)间的声望与质量差距仍然很小——上哪所大学与学生未来的优质就业机会联系较小。此外，德国高等教育的分类发展特色明显，大学(UNI)与应用科学大学(FH)吸引着各自适合就读的学生，毕业后的收入差距也不大，学生没有必要“千军万马挤独木桥”。在链条的第三、四个节点，德国中等教育的普职分流已经形成了百年的传统，而且职业教育享有较高声誉，同样能吸引较大比例的学生就读。各个节点都没有形成较强的压力传导机制，学生的整体学业负担较轻。

二、资本扩张在学业负担发生链中的作用

乍看上去，校外培训机构的确增加了学生的校外学习负担。在弄清楚“减负难”的实质原因后，再来看资本扩张在其中所起的作用。资本是以实现自身增值为目的的货币(6)马克思.资本论[M].郭大力,王亚南译.上海:上海三联书店,2011.89.，论及教育时专指和不以实现自身增值为目标的公共财政相对应的私人资本。教育中的资本扩张是指意图在教育领域赚取利润的私人资本增加，直接表现为资本投资的教育供给增加，具体表现为办学机构数量增加、参与学生规模增加、家庭支付的教育费用增加。近十年来，我国基础教育阶段民办学校数占比和在校生数占比都呈增加态势，且教育层级越高，民办学校和学生数占比也越高(见图2)。由于民办学校的收费一般数倍于公办学校(尤其是义务教育阶段)，加之以逐利为主要目标的校外培训机构增加，家庭支付的教育费用也必然在增加。因此，“资本”一文中所提的资本在教育中扩张的表现的确存在。然而即便如此，将减负难见成效的实质归于资本扩张仍然存在问题，具体原因如下：

(一)资本扩张是匹配学业负担发生链的结果，而非减负难的原因

在分析现象的本源时，需要厘清因果。资本是逐利的，只要有需求，资本就一定会创造出供给去满足需求。正因为选拔性考试导致的压力层层传导让家长和学生产生需求，所以才吸引资本进场。因此，资本扩张是结果，而非原因。其一，对民办名校的需求。义务教育阶段的民办学校除了一些城市广泛存在的随迁子女学校外，其他均为数量较少但办学声誉较高的民办名校。这些民办名校办学基础大多来自于前知名公办学校的改制，即所谓“名校办民校”、“公参民”。在办学声誉累积、招生优先、优质生源聚集、升学出口优势、体制机制灵活等一系列因素的推动下，民办名校在“扩大优质教育资源”的名义下开始全面扩张。虽然国家自2006年《义务教育法》修订后开始“清理规范”，但这些学校已经发展为义务教育事实上的竞争寡头，占据了极大的优势。在2019年《民办教育促进法》修正后明确规定义务教育阶段不得设立营利性民办学校之前，政策对于资本介入义务教育并不排斥甚至鼓励。因此资本扩张办民办名校才会出现。其二，对课外培训的需求。县(区)域内事实上存在义务教育学校间巨大的校际声誉差异，让人们对择校、择师、择伴的需求逐渐刚性。在绝大多数家长已经难以辅导子女学业的背景下，让子女参加课外补习成为一种保持竞争优势(对学业优等生)和摆脱竞争劣势(对学业差等生)的最方便途径，无论参加课外培训是否仅仅为一种“剧场效应”“被动裹挟”，抑或是“心理安慰”。公办学校本身没有法律许可，也没有动力提供课外补习服务，这才让资本有在课外培训扩张的可能性。《资本》一文认为资本扩张“创生了大量无意义甚至有害的教育服务和教育需求”，一定程度上颠倒了因果关系。退一步说，文章并没有厘清需求和资本扩张之间的螺旋递进关系。

(二)学业负担的主要来源在学校，而非资本投资的校外培训机构。

在论及现象的影响来源时，需要分清主次。《资本》一文指出，资本带来的危害之一是学业负担增加，表现为各科目的学习时间及作业时间过长，并以PISA测试调查和义务质量监测报告的数据为证据。但作者并未剥离出有多大比例的学习及作业量是由校外培训机构所布置的。由于我国学校是全日制学校，学生在校学习时间长，家庭作业也绝大多数由学校布置。校外培训机构出于保留生源等各种原因一般尽可能让学生在课堂上完成作业，不布置或少布置家庭作业，或利用信息技术辅助布置更适合学生学业水平的作业。因此，客观的作业负担应主要来自于学校，而非校外培训机构。中国教育追踪调查显示，我国初中生的校内学业负担远比校外学业负担重，54.8%的学生没有校外作业。此外，参加课外补习虽然一定程度上增加了客观学业负担，但会减轻主观学业负担。(7)张媛,薛海平.我国初中生学业负担调查研究[N].中国社会科学报,2018-09-20(004).究其原因，其一是，校外培训机构带来的负担是家长及学生自主选择的，只有“外围”性质；而学校带来的负担却是不可逃避的主体负担，具有“中心”地位。所以，将学业负担增加仅归咎于资本投资的校外培训机构，有避重就轻之嫌。其二是，课外补习的目的主要是提高主流学校的学习成绩，只有主流教育存在时课外培训机构才会存在，因此才会被称为主流学校的“影子”。可见，校外培训服务的扩张在一定程度上是由于学校教育不能满足学生差异化、分层性、个性化的需求所导致的。某种程度上，校外客观增负正是为了缓解校内“没学好”“难应试”导致的校内主观负担。另外，在一些地方具有特殊地位的学校在“掐尖”“超纲”应试招生，很自然地存在以考入这些学校为目标的培训需求，而公办学校本身通常难以满足这类特殊需求。一些校外培训机构之所以门庭若市，与它们和特殊地位学校之间形成的共谋有极大关系：前者在一定程度上起到为后者筛选生源的作用。因此，将资本投资的校外培训机构产生的学业负担完全理解为是一种“危害”，有偏颇之嫌。

(三)校内负担的大户“民办学校”，并非纯粹的私人资本投资

在分析民办学校时，需要区分其类型。从图2中可以看出，义务教育阶段的民办学校数和在校生数占比在增加，但仍然处于从属和补充地位。有研究认为，根据办学目的，民办学校可以分为解决外来人口入学问题(广东)、解决本地学龄人口入学问题(河南)、推动教育多样化发展(浙江、上海)三种类型。(8)吴晶,郅庭瑾.促进义务教育阶段民办学校与公办学校协同发展:现状分析与对策建议[J].人民教育,2020,(9):29-32.前两类民办学校的“私人资本投资”特点突出，属于纯民办学校，对于保障就学机会平等也具有重要意义。但其生源并不拔尖，在升学竞争中并未形成垄断优势和高声望，也未有研究发现其校内学业负担高于同区域的公办学校。第三类民办学校的主体大多是知名公办学校以各种形式举办或参与举办的“民办学校”，在大城市和发达地区较为常见。它们大多与公办名校、地方教育主管部门有联系，有政府资金乃至公共权力的影子，并非纯粹的私人资本投资。有研究发现仅“公参民”学校就有七种形式(9)丁秀棠.义务教育阶段“公参民”学校:问题与治理——基于合法性与合理性的视角[J].教育科学研究,2020,(11):17-22.，其治理和规范具有一定挑战性。而“公参民”学校才是校内负担的“大户”。根据笔者对PISA2018中国(北京-上海-江苏-浙江)数据的分析(见表1)，民办学校的学生家庭背景和PISA成绩显著优于公办学校，同时以各科每周课时数标识的校内负担也显著高于公办学校。而这四个省市中，民办学校的主体正是“公参民”性质的学校，而非纯粹的私人资本投资学校。这类民办学校有着教育主管部门赋予的诸多优先权，是“掐尖”“超纲”应试招生的主体。《资本》一文单纯将民办学校数量与在校生增加视为私人资本扩张的表现，混淆了民办学校内部的巨大差异，也将私人资本扩张与校内学业负担的关联绝对化。

(四)对资本造成减负难的批判，更多依据情绪而非完整事实

在分析问题时，需要区分观点、情绪与事实。如《资本》一文所述，资本投资的少数课外培训机构(一般为上市的大型机构)的确存在短期内大量广告营销、集团化运营、依靠专家背书等经营行为，但这些行为不仅是正常合法的(在相关法规出台之前)，在公办学校同样以不同的形式存在，比如宣传状元、名校集团化办学、利用名师效应等。然而，这些行为并不是减负难的直接原因。如果说这些行为是在“散播和贩卖焦虑”，为什么不弄清楚究竟是什么在“制造焦虑”呢？教育虽然具有公益性质和民生性质，但优质教育同样具备经济学意义上私人产品的性质。对教育公共性的支持并不必然要以对资本投资教育的批判为基础。更何况，《资本》一文对资本扩张危害性的枚举带有较强的情绪和较少的证据。比如，学生身心健康受损、家庭生活幸福度的下降主要是校外培训引起？公立学校优秀教师的流失主要是受校外培训机构高薪吸引？教师对自身社会地位的较低评价主要是受校外培训机构的长期影响？这些问题的回答均没有严谨的实证支撑。此外，资本投资的机构带来的仅仅只有危害吗？能否承认民办名校和课外培训机构在指导学生应对选拔性考试时，相对于公办学校具备更大的优势呢？能否承认因缺乏校内激励和校际竞争导致公办学校缺乏发展的内生动力呢？能否承认资本投资的民办学校，也有相当部分是缓解入学机会平等问题的城市随迁子女学校呢？对教育中“公与私”的学术讨论应该是客观公正的，不应以主观好恶为出发点，也不应因特定的政策导向而有所偏倚。

三、限制资本对于“减负”的可能影响

当前，政策总体上是限制资本在教育中的扩张，尤其是义务教育学科培训中的扩张。具体政策举措包括学科类培训机构统一登记为非营利性机构、学科类培训机构一律不得上市融资、校外培训机构不得利用节假日或休息日组织学科类培训等。(10)中共中央办公厅、国务院办公厅.关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/24/content_5627132.htm,2021-07-24/2021-11-10.对于民办学校，政策则要求不得设立实施义务教育的营利性民办学校(11)中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国民办教育促进法[EB/OL].http://www.moj.gov.cn/Department/content/2019-01/17/592_227069.html,2019-01-17/2021-11-12.，义务教育公办学校不得参与举办民办学校(12)中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国民办教育促进法实施条例[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-05/14/content_5606463.htm,2021-04-07/2021-11-08.。可见，在义务教育阶段限制资本已经是大势所趋。并且，借用公办学校品牌举办民办学校的行为也被政策禁止。(13)中华人民共和国中央人民政府.教育部等八部门关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-08/25/content_5633199.htm,2021-07-08/2021-11-18.这些限制举措立竿见影的效果是追求增值的资本基本退场学科培训，民办名校“掐尖”招生现象也有一定程度的遏制。但要探究对“减负”的长期影响，还需要考虑如下可能性。

(一)校外负担的主体可能发生转移

由于学业负担的发生链并不会因为限制资本而发生变化，对课外补习的市场需求依然存在。因此，有关课外培训的负担主体可能会发生转移。严格限制的政策极有可能让课外培训由“公开平价制”演变为“隐秘会员制”。在政策实施之前，尽管有不少研究指出，课外培训费用较高，但总体而言并未给大多数城市家庭造成较大的财务压力。市场上可以搜寻到针对大多数城市家庭的公开平价的课外培训服务。政策实施后这类服务则不可得。教育经济学原理认为，抑制教育供给并不会减少教育需求。教育社会学中的有效维持不平等假定(EMI)则认为,社会优势阶层在任何教育阶段中都会寻求声望更高、质量更好的教育机会。限制资本对于不同阶层及教养方式的家庭影响必然是异质的。因此，少部分优势阶层以及不甘于放弃竞争的家长会采用寻找家教、组团邀约、变相补习等各种隐秘或半隐秘的形式让子女参与课外培训。学业负担的主体可能会从大部分学生转移到少部分学生身上，对于教育结果平等也可能会产生长期影响。

(二)校外负担的形式可能发生转变

中国城市的基础教育课外培训市场具有集中度较低、行业格局分散的特点，有70%以上的提供者是个体教师或工作室。(14)观研天下.2018年中国K12校外培训行业市场规模及集中度分析[EB/OL]. http://free.chinabaogao.com/gonggongfuwu/201804/04193311352018.html,2018-04-19/2021-11-18.限制资本对于行业中“树大招风”的头部机构打击立竿见影,但分散的行业格局使得课外培训监管的成本偏高、难度增加、效能偏低。课外培训的形式可能会更多从大机构转为小机构、从合规机构转为不合规机构、从机构服务转为个人服务、由线下服务变为线上服务、从“一对多”转为“一对一”。所有这些转变都导致学生校外负担的形式转变，但并不必然导致负担量的减少。此外，课外培训市场在限制资本政策后有可能出现“劣币驱逐良币”现象。学生在小机构、不合规机构、私人处参加课外培训的安全风险亦有可能上升。这或许会演变为另一种形式的校外负担——家长的心理负担。

(三)公办学校的校内负担可能加重

限制了校外培训后，为发挥学校主体作用，政策一方面压减作业负担，另一方面延长在校时间。但这两个举措都有可能导致减负效果有限。究其原因，一是教师在应对成绩竞争中形成的“加负”惯性。争夺学生的有限时间是当前中小学教师的常态。增加的校内托管时间，极有可能又被学科教师所占据，使得学生的家庭作业负担恢复常态甚至加剧。二是教师的知识体系具有个体限制，同样的教师在延长的时间里讲授类似的知识内容，一定程度上降低了学生的时间效率，且很难满足学生的个人需求，反而可能加剧学生的负担。三是我国城市学校增加托管服务的时间有限度。《资本》一文指出德国在大力推广全日制学校的目的就是延长公立学校的服务时间，但没有指出德国的义务教育学校绝大多数是半日制的(下午1-2点左右放学)，有延长服务时间的条件；而我国的义务教育学校均为全日制，增加托管服务时间的空间极为有限。并且增加托管服务可能减轻了监督子女作业的家庭负担，但必然会提高学校负担(如初中的晚自习、小学教师的额外工作时间)。学生整体的负担不仅不会减少，还有可能加重。总体来看，校内减负工作的特征是“先易后难”，行政命令虽直接高效，但减负成效不能仅以几个月甚至几年作为时间考察窗口。

(四)民办名校的校内负担不一定降低

限制资本规范办学后，民办名校必须转设为非营利性学校，按照指导价收费，在资金获取方面的优势会大大降低。但这些学校已经在一定程度上形成了由升学率标识的质量声誉。除非地方教育主管部门能自我革新破除其中的既得利益，真正限制其自主招生权，使其失去“掐尖”的优势地位，否则学校仍然会有更优秀的生源而保持领先。此外，民办名校庞大的教师队伍短时间内也很难由地方政府财政兜底。民办名校本身的学习负担就比公办学校重，某种程度上就是其“卖点”之一。为保持考试竞争优势，学校给学生的校内负担并不会因为非营利性而必然降低。

四、结论及余论

资本在基础教育阶段的扩张会产生一系列问题。限制资本无序扩张的举措，如禁止上市、学费监管等，对于规范市场是有利的，是必要的举措。并且，近期出台的政策并未专门针对资本一方，而是坚持校外治理与校内提质联动。本文意图明确的是，学业负担有其自身发生的逻辑链条，资本扩张本身并非学生负担的源头，在链条中的所起的作用也是辅助的、外围的，只是其外在表现比其他因素更为显性、更容易产生焦虑。限制资本虽容易在政策层面上实施，但并不会从根本上改变学业负担的发生逻辑。限制资本有可能引起校外负担的主体和形式变化，但不会影响对课外培训的需求，对减轻校内负担的作用也甚小。

义务教育阶段的学业负担问题，既是一个客观存在，在某种程度上也是一个被社会舆论“建构”出来的“主观存在”。不同家庭、学校和学生所感受的学业负担与政策意图治理的学业负担可能大相径庭。基础教育是受政治、经济、文化、舆论乃至学界深度影响的场域。学业负担问题的治理也受到教育内外部多重因素的掣肘，具有极高的挑战性。将学业负担一元化和单维化看待，并将其与私人资本扩张之间建立实质的因果联系，既不完全符合事实与逻辑，又容易偏离真正需要解决的问题。私人资本本身是中性的，在基础教育领域有发挥正面作用的空间，也有脱缰失控的可能。公共财政的意图是提供公共产品，但在实际的教育投入行为中受具体行政的影响，并不能保证百分之百的财政效能。推动基础教育领域的公私合作而非对立，发挥双方的优势，避免各自的不足，对包括缓解学业负担问题在内的诸多教育问题均有意义。