基于SFIC模型的跨流域环境协同治理研究

海南大学 谢春云，王宁

一、引言

自然流动性和非分割性是流域水环境的自然属性，跨行政区流域水污染具有越界外部性，上游或毗邻行政区的污染可通过水体流动转移至下游或相邻行政区。然而当前条块分割式的跨行政区流域水污染管理系统难以满足流域水污染综合防治的要求，以致跨行政区流域水污染治理中浮现公地悲剧、互搭便车等景象，片面治理视角下的流域治理矛盾难以化解。

SFIC模型被学术界广泛应用于跨部门协同治理分析。Ansell和Gash通过137个国家及跨部门治理领域的案例研究，归纳出由起始条 件（starting conditions）、催化领导（facilitative leadership）、制度设计（institutional design）和协同过程（collaborative process）四个部分组成的模型，即SFIC模型。SFIC模型与协同治理理论联系密切，迄今为止国内外公共管理领域学术界对协同治理理论尚未作出明确的界定，本文中的协同治理是指：协同治理就是在寻求有效治理结构的过程中不仅强调各个组织之间的竞争，而且更强调各个组织行为体之间的协作，以实现整体大于部分之和的效果[1]。SFIC模型试图摆脱线性结构而运用环形结构进行描述，其中，协同过程（collaborative process）为模型核心要素，而起始条件（starting conditions）中关于权力、资源、信息的不对称，与跨行政区流域水污染治理问题相契合。

基于SFIC模型的激励相容和参与约束的协同治理机制重视治理系统本身的自组织性和整体性，可分析问题存在的原因以促成协同效应并提出相应决策，最大限度提高参与机制行为主体的行为效度，以从宏观上把握水域生态环境保护的进程和微观上掌握跨行政区流域水污染治理的具体路径。

二、文献综述

（一）跨行政区流域水污染治理的研究背景

改革开放后我国经济总量虽持续增长，但迅速扩张的粗放型经济却以牺牲资源环境为代价，迟滞的水环境基础建设、地方保护主义以及企业追求自身利益最大化而引发环境负的外部性，是造成流域水污染严重的主要原因。流域水资源作为一种典型的“公共池塘资源”，其使用特征具有竞争性和非排他性，易因地方利益驱使导致陷入过度开发利用的困境[2]。埃莉诺·奥斯特罗姆教授认为，“在最一般的层次上，公共池塘资源占用者所面临的问题是一个组织问题：如何把占用者独立行动的情形改变为占用者采用协调策略以获得较高收益或减少共同损失的情形”，即要通过资源占用者的自组织行为来解决公共池塘资源问题，而非令人悲观的“利维坦”方案或彻底的私有化[3]。2020年，1940个国家地表水考核断面中，水质优良（Ⅰ～Ⅲ类）断面比例为83.5%，相比2019年上升3.4个百分点；劣Ⅴ类为0.6%，同比下降2.1个百分点（如图1）。

图1 2019—2020年全国地表水水质类别对比图

从2019至2020年国家地表水考核断面角度来看，以牺牲生态环境为代价的经济发展方式发生了积极的转变，水环境质量有所好转。但是，各行政区流域管理部门多元化、分散化致使水污染纠纷愈演愈烈，逐渐成为引发社会矛盾、影响社会稳定的主要因素，解决地方政府之间更加错综复杂的跨区域环境矛盾纠纷，成为我们防治流域水污染的难点[4]。流域上下游、左右岸归属于不同行政区域管辖，水资源、水环境和水生态由不同职能部门管理，使得流域生态环境治理呈现出“条块结合、以块为主”“纵向分级、横向分散”的碎片化特征。碎片化治理不符合流域生态环境的整体性和系统性，影响治理成效[5]。

（二）跨行政区流域水污染治理的研究现状

跨流域水资源环境利用的静态和动态社会效率会导向不同的水污染治理模式研究。目前国内外较多学者遵循协同治理相关思路，包括多中心治理模式、协作性公共管理、多主体参与模式、网络治理等，他们认为水污染治理需要中央政府主导，府际合作，通过政策法规、行政程序、经济手段和共同协商等措施共同实现。国家层面的《水污染防治法》是各地水污染防治法规政策的制定依据，各地地方性法规由各地人大制定，在立法的差异和冲突下，流域覆盖下的各行政区缺乏协同合作意识，使得强制性的法律很难达到预期目标[6]。

（三）跨行政区流域水污染治理的职能机构研究

政府管理机构的设置，大体上可划分为行业（如工业、农业、交通）或管理对象（如计划生育、民政事务、环境保护）两个方面，在大部制改革的环境背景下其具备一定合理性，但也存在职能交叉、职能模糊和机构设置稳定性差等难以克服的问题[7]。根据理性经济人假定，各行政区职能管理部门可单独运用权力直接或间接的参与水污染的溢出效益治理：从水污染来源地区考虑出发，减少企业生产规模和污水排放使其它行政区受益，导致本地经济发展受阻并非是理性的选择；毗邻或下游地区无法跨区执法制止辖区外的企业污染行为，各种利益权衡致使各职能部门之间缺乏信任，难以遵守先前所签订的流域治理协议。在科层制结构和属地化管理原则下，政策制定和执行的着力点多在于微观排污者，忽略了宏观层面内流域上下游地方政府及其与中央政府之间理性目标的差异，以及由此导致的污染治理信息供给偏差、激励不足和监督缺乏等难题[8]。此外，地方政府的部门设置与中央政府具有同构性，部门之间也存在着构建高效、统一合作机制的困境。因此，John指出，对跨行政区流域水污染治理必须综合考虑流域上、下游地区不同的利益诉求，各地区不仅要关注本行政区内的水污染治理，还应补偿其它地区因本地区污染的溢出效应所造成的损害和治理成本。如果不采取有力措施对跨行政区污染加以限制，往往会导致“公地悲剧”的发生。

三、SFIC模型引入与SFIC修正模型分析框架

（一）SFIC模型的引入

水域生态环境一直是相关学界热议的话题，对水污染治理理论及运行机制等方面的研究也比较多，但目前跨行政区流域水污染治理机制的理论研究框架主要遵循分类建构思路，异质性较强，缺乏逻辑清晰的理论框架。SFIC模型四部分基本要素的框架设计与协同治理理论联系紧密，较多学者将其作为探析协同治理的基础模型，并应用于诸多领域。如国内学者高强基于此模型对共享单车治理问题进行了深入讨论；王静等学者将SFIC模型运用于智慧图书馆建设过程当中；孙荣应用该模型分析研究了府际协同治理雾霾的困境并提出对策建议。该模型的广泛应用性和可调节性与本文所研究的跨流域环境协同治理问题相契合，能够为探析跨行政区流域水污染治理理论提供分析思路和研究方法，因此，本文认为将SFIC模型作为分析跨行政区流域水污染协同治理的基础模型具有可操作性和实践意义（如图2）。

图2 跨流域环境SFIC模型分析框架

1.起始条件包含三个基本要素

跨流域治理各方权力、资源、信息的不对称。由于水污染的跨流域特性，以行政部门为基础建立的水域治理体制对跨流域的治理并未形成科学有效的协调机制，财权与事权受到地方利益和部门利益的双重制约、权力关系复杂、信息沟通限制等易使整个流域水环境治理的失败。比如对河流纳污能力进行评估时，生态环境部门与水利部门往往从各自角度出发，各自单独测量水质水量，检测完毕后往往出现数据不一致的现象。

治理各方协同的动机、障碍。部门职责不清或管辖权力有限或许是跨行政区污染治理的重要障碍，当某流域纳污指数超标时，水利部门却没有权限对岸上的排污企业进行处罚管制，上下游的污染责任转嫁问题进一步增添了协调的困难，流域的跨行政区治理收效甚微。

协同治理之前所共同的合作。上游和下游行政部门除各自行政区域外又具有协同管控范围，参与部门相互依赖程度比较高，皆有治理水域污染、保护水生态环境的职责，在长期的合作当中取得一定的成果，建立了最基本的信任。这些影响因素或现实困境共同形成协同治理的起始条件，在一定程度上阻碍或促进跨流域环境的协同治理。

2.催化领导的角色

催化领导的角色在于培养行动各方参与度及协同精神，在多元协同治理进程中起到比较均衡的权力关系，其最终目的是为了实现多方的互利共赢。催化型领导不但从权力分配角度来研究领导角色，而且着重从提高组织绩效的可行性和科学性角度来研究领导角色，将领导置于组织投入、产出的复杂流程中来衡量其在组织中行为的合理性。

3.制度设计

根据《水法》和《水污染防治法》的规定和对跨流域行政部门管理体制的分析，我国的水环境治理体制表现为中央集权与地方分权、流域区划管理与行政区划管理结合、统一监管与分工负责的行政管理模式，具体可区分为水环境管理职能的纵向和横向的权力配置。基于水流域跨行政部门之间现实的行为机制和交往关系，我们可以发现SFIC模型中的制度设计并非是动态无意识自发演进的过程，它旨在破解部门之间的协调难题：一是解决参与治理各方进入协同过程的渠道问题；二是制定正当清晰与具有可操作性的基本规则以确保协同过程的透明性，使流域水污染治理部门能在公开透明的制度环境下进行协作。

4.环形结构的协同过程

跨行政区流域水污染协同治理是一个达成共识、追求共同利益、共同控制而开展协同的过程，因此基于面对面的对话对于协同治理各方是非常必要的。协同治理各方需要明确水污染环境治理目标，通过多维度的合作互动及制定合理的战略规划保证跨流域协同治理过程的整体性，建立相互信任的基础。

（二）SFIC修正模型框架构建

通过深入思考基于SFIC模型的跨流域水污染治理协同过程，本文将跨流域水污染治理协同过程简化为协同行为和协同引擎两个部分。其中，协同行为是协同各部门实施协同治理行为总称，协同引擎具体包括有效参与、思想共识和协同能力三个方面，在基于SFIC模型的跨流域水污染协同治理中两者是共生共存的关系，共同目标是实现跨行政区合作过程中的协同治理，而两者协作融合正是基于SFIC模型的跨流域协同治理实现的过程（如图3）。

图3 跨流域水环境治理的SFIC修正模型

然而SFIC模型并未考虑到协同治理与外部环境的相互影响因素，但这并不能否认外部环境对协同治理的重要影响，其发展与外部环境的各项因素运行联系紧密，具体涉及经济社会发展水平、政策和法律框架、环境结构、各行政部门相互之间的关联程度、上级政策的影响、技术因素等多个方面。

四、拓展SFIC模型内涵、构建跨行政区流域协同治理机制的途径

跨行政区流域水污染协同治理困境反映出单一行政区域治理的困境，单凭某一区域内政府自身的力量无法完成，对此，要加强环保垂直管理，利用中央与地方纵向合作初始条件的有利部分形成合力，规避不利因素；加强跨行政区流域水污染治理各主体的催化领导作用，在协同领域内合理配置职责权限；创新跨行政区流域水污染协同治理制度设计，实行异地开发补偿；完善协同过程，解决跨行政区流域水污染协同治理推进过程中的困境。

（一）加强环保垂直管理，夯实中央与地方纵向合作治理基础

地方保护主义通常将环境治理投入效益内部化更为明显的项目中，只注重本地区水资源的利用需求而忽视对下游或邻近地区的影响，应积极探索区域限批制度，明确流域停批限批的对象、行为和条件，当某流域出现严重的环境问题，应停止该流域所有的新建项目，直到该行政区完成整改。另一方面，由于流域内各地方政府因客观因素造成的经济水平有所差异，中央政府须协调流域内各地方政府水污染事权和财权不对称的状态，将中央财力的一部分通过有条件或无条件的方式转移给地方政府，最终实现流域内各地方政府污染治理能力上的相对均等化。

（二）加强跨行政区流域水污染协同治理各主体的催化领导作用，合理配置职责权限

跨行政区流域水污染协同治理领导机制构建要素包括主体类型、协同领域、职权责任的内容（见表1）。

表1 跨行政区流域水污染协同治理领导机制

（三）创新跨行政区流域水污染协同治理制度设计，实行异地开发补偿

经济合作与发展组织（OECD）环境委员会倡导污染者付费（PPP），认为早期的生态补偿是对于生态环境破坏者的惩罚，而后来的使用者付费（UPP）和受益者付费（BPP）则是生态补偿理论的一种延伸。本文认为异地补偿性开发是这样一种模式，通过自主协商及横向的资源转移等手段对因生态环境破坏而受到损害的流域地区进行经济补偿，界定水污染治理者与受益者权利义务，以激励相容为基础实现改善流域整体福利的目的。比如，将上游可能影响跨行政区断面水质的拟建项目通过协商转移至下游经济开发区，下游经济开发区产生的效益按合理比例返还给上游地区，作为对上游地区为防止水源地污染丧失发展机会从而导致损失的补偿。

（四）完善协同过程，解决跨行政区流域水污染协同治理推进过程中的困境

首先，健全的法律政策在跨行政区流域水污染协同治理过程中具有引领推动作用。在我国现行的法律条文下，国家层面法规缺乏流域治理的协同性规定、各地方层面法规具体内容缺乏契合度及地方水污染物排放标准不一致严重制约着流域协同治理的开展，迫切需要统一地方水污染物排放标准并合理制定相互信任和保障的法律基础。其次，流域内生态环境、水利、渔政等部门应定期互通水污染防治进展、断面水质水量等内容，当上游地区发生污染事故并威胁下游水质时，除采取积极措施对重点污染源限排或整改外，还应向下游政府有关部门及时通报污染处理进展。最后，在协同过程中各部门信任的基础上，跨行政区流域相关部门以成立联合督察组的方式，共同对跨行政区流域水污染防治情况开展环境监管和督查，并互相通报在联合执法中所出现问题的整改情况。

五、余论

随着工业化和城市化进程加速，水生态环境脆弱问题与经济社会发展之间的矛盾对我国可持续发展构成极大威胁，本文就跨行政区流域水污染协同治理进行了分析研究，但由于笔者水平以及研究方法的局限性，部分内容尚存些许不足之处。基于协同治理理论视角下的SFIC模型作为一个动态而非静态的系统，应与时俱进在跨行政区流域水污染治理实践中不断修正完善，进一步拓展“协同引擎、协同行为”功能，克服地方保护主义、制度缺失、合作不信任等因素的影响，破除跨行政区流域治理面临的现实困境、协同过程困境、制度设计困境，自觉践行“绿水青山就是金山银山”的理念。