省市级市场监管风险应急管理信息系统建设研究

西安市质量与标准化研究院 雷 震 刘志千

北京交通大学 耿劭卿 杨继美 陈伟龙 宋 菲

随着社会经济的迅速发展，人们对美好生活的向往越来越迫切，健康意识、环境意识越来越强，尤其是对生活环境的要求越来越高；互联网、移动互联网、智能手机的普及和社交媒体的广泛应用，使得信息的传播速度、广度、深度日益增强；电子商务的迅速普及，也给市场监管部门的监管工作带来严峻挑战。市场监管部门在面临突发安全事件、重大舆情事件以及其他突发事件时，如何利用先进的信息技术开展迅速的应急预防、应急响应、应急处置和恢复等，是市场监管部门面临的挑战。

为提高现代信息技术在市场监管风险应急管理中的应用水平，让信息技术赋能市场监管，推动市场监管的数字化、智能化，国家近年出台了一系列相关政策和技术标准，为信息技术在市场监管中的应用保驾护航。

市场监管风险应急管理及对信息系统的需求

市场监管是指对市场和市场规则的监管。市场监管风险是指在履行市场监管和行政执法职责过程中，存在发生危害社会利益的公共安全事故的可能性及与职能相关的各种责任追究、人身伤害、精神损害等方面潜在的可能性。市场监管应急管理是指市场监管部门为应对突发安全事件、重大舆情事件、以及其他突发事件开展的应急预防、应急响应、应急处置和恢复等监督管理工作。

突发安全事件包括食品安全、特种设备安全、产品质量安全等事件；重大舆情事件包括消费维权、安全担忧、造谣诋毁、监管作风等。

市场监管风险分为系统性风险和区域性风险。市场监管系统性风险是指单个风险主体即单个市场监管部门无法预防和控制的、跨区域的传导性风险，如三聚氰胺、禽流感等市场监管风险；区域性风险是指单个市场监管部门能够预防和控制，一般不涉及风险主体系统和全局的非传导性风险，如局部性制假售假、伪造商标等市场监管风险。系统性风险与区域性风险是一组相对概念，相对于中央，省级辖区内市场监管风险是区域性风险，相对于省域，省以下地方辖区内市场监管风险是区域性风险，本文以陕西西安市为例，对省市级市场监管风险应急管理信息系统进行了研究。

西安市市场监督管理局成立于2019年1月，是将原西安市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局、市知识产权局的职责以及市物价局的价格监督检查职责、市商务局的食盐市场安全监管职责整合后成立的综合性市场监管机构。其应急管理的内容包括：

产、商品质量安全监督管理

管理产、商品质量安全风险监控和监督抽查工作；组织实施工业产品生产许可管理；负责纤维质量监督工作；指导产、商品质量分类监管。

特种设备安全监督管理

综合管理全市特种设备安全监察、监督工作；监督检查高耗能特种设备节能标准和锅炉环境保护标准的执行情况。

食品、保健品安全监督管理

推动落实区县政府负总责和食品生产经营者主体责任的机制，健全食品安全追溯体系；建立覆盖食品生产、流通、消费全过程的监督检查制度和隐患排查治理机制并组织实施，防范区域性、系统性食品安全风险；组织开展食品安全监督抽检、风险监测、核查处置和风险预警、风险交流工作；依法组织实施保健品、特殊食品安全管理。负责组织、监督、指导重大活动食品安全保障工作；负责食盐市场安全监督管理，指导、监督、协调食盐行政执法工作。

药品、医疗器械、化妆品经营和使用环节质量安全监督管理

监督实施药品、医疗器械经营质量管理规范和使用质量管理办法；负责进口药品通关备案工作；负责建立药品、化妆品不良反应及医疗器械不良事件监测体系并开展监测和处置工作；监督实施问题产品召回和处置制度。贯彻执行国家执业药师相关制度。

据不完全统计，市场监管风险中，安全事件约占70%，舆情事件约占30%，其中安全事件中绝大多数为食品安全事件，其次是特种设备安全事件。食品安全关系到人民生命安全，舆情是公众意愿、态度的表达，都需要市场监管部门正确面对及及时处置，积极回应社会关切。

针对以上应急管理重点内容，市场监管机构主要会通过以下流程发挥监管作用：

·进行风险识别；

·评价识别过程中的风险；

·针对发现的风险进行相应的处置；

·发挥自身的风险监管效能。

“工欲善其事，必先利其器”。市场监管部门要高质量地、及时地对可能存在的风险因素和程度进行有效分析，及时处置，并探索市场监管中的监管规律，利用先进信息技术和信息系统的支持，通过有效的监管方式而实现市场监管。

现代信息技术在市场监管风险应急管理中的应用

我国“十四五规划”第十七章提高数字政府建设水平中明确提出：将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。提高数字化政务服务效能，全面推进政府运行方式、业务流程和服务模式数字化智能化。深化“互联网+政务服务”，提升全流程一体化在线服务平台功能。

加快构建数字技术辅助政府决策机制，提高基于高频大数据精准动态监测预测预警水平。强化数字技术在公共卫生、自然灾害、事故灾难、社会安全等突发公共事件应对中的运用，全面提升预警和应急处置能力。在市场监管风险应急管理中，应该如何利用数字化技术提升监管水平呢？

信息系统建设的原则

在“互联网+政务服务”的大背景下，市场监管风险应急管理信息系统的建设也要充分考虑互联网/移动互联网、社交媒体在政务工作的应用，重视标准化体系建设，具体原则如下：

标准化

标准化是实现数据互联互通、实时共享的基础和前提。在构建市场监管风险应急管理信息系统时，必须将标准化放在首要位置。标准化包括：

（1）基础数据的标准化：采用符合国际、国家标准的信息编码体系，对监管对象、监管事件、监管流程等统一编码。

（2）数据接口的标准化：采用开放的、标准化的数据接口，方便系统之间的数据交换和数据共享，优先采用Excel、XML、SQL、TXT等数据格式。

（3）知识库的标准化：建立舆情类别、安全问题等的标准标题库，便于舆情信息的识别、归类、标注、共享；建立分类标准库，包括：安全事件分类标准、安全事件确立标准、舆情分类标准、舆情事件确立标准等。

平台化

平台化意味着协同、公开和共享。信息系统平台化，就是在全部业务链条数字化的基础上，建立面向业务流程和数据共享的信息平台，利用统一的接口，提供“一站式”服务。平台化就是搭建应急资源管理平台，实现“互联网+执法”和应急管理“一张图”。

开放性

充分发挥互联网的开放性，采用基于Web技术的信息系统体系架构；畅通沟通渠道，充分发挥社交媒体的作用，将社交媒体作为舆情监控、处理及官方信息发布的重要渠道。

安全性

市场监督管理部门的职责涉及工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理、知识产权管理及市场价格监督等，在执法过程中产生的信息与国计民生关系重大，需要做好信息的安全管理。信息系统安全包括网络安全、系统安全和数据安全，在设计时应综合考虑各种安全手段，保证信息在符合安全要求的前提下实现共享。

先进性

充分利用先进信息技术，如：物联网、云计算、大数据、人工智能等，实现：

（1）感知网络联网和应用系统对接集成，建设统一门户；

（2）统一建设应急管理云；

（3）建设应急管理大数据应用平台，实行信息集中存储、统一管理，面向全系统开展定制式、订阅式、滴灌式信息服务，通过接口调用等方式提供模型算法、知识图谱、智能应用等基础服务，满足各级信息需求和应用需求。

应急管理信息系统体系架构

在省市层面上，市场监管涉及主体多、技术层次深，应急管理信息系统的架构比较复杂。系统采用平台化、扁平化的框架结构，如图1所示（见下页），整个系统包括后台、中台和前台。

后台

后台是整个应急管理信息系统的底层，充分利用先进信息技术对整个市场监管应急管理信息系统进行维护，实时采集应急数据，提高市场监管中风险应急管理业务运转效率。同时，综合考虑数据安全和系统安全，保证信息在符合安全要求的前提下传输和存储。

中台

中台是基于前台+后台的架构演变而来，需要就前台需求和后台数据整合市场监管中各项任务，包括构建应急数据实时处理系统、风险预警管理系统和风险应急管理大数据应用系统。标准化是实现中台数据互联互通和传输顺畅的重要前提，基于此搭建一个灵活快速应对市场变化的架构，快速通过前台发布信息，避免重复响应，达到提高工作效率的目的。

前台

前台实时动态地展开多种风险源监控、舆情分析和引导，以便在面临突发安全事件、重大舆情事件以及其他突发事件时能够及时响应和处置，快速恢复市场正常秩序。主要通过风险应急管理大众服务系统，遵循开放性原则，保证信息获取和交流便利性，以防沟通渠道不畅通导致信息曲解。

信息系统的业务功能

从市场监管风险应急管理的业务需求视角，信息系统的建设目的是为了更好地促进信息技术与应急管理业务深度融合，推动应急管理高质量发展。因此，在设计信息系统的功能时，应围绕“数据驱动”“智慧应急”“准确预警”“高效决策”等应用目标，全面提升监测预警、监管执法、辅助指挥决策、救援实战和社会动员能力，信息系统应具备下列功能：

应急数据实时采集系统

图1 省市级市场监管应急管理信息系统架构

整合各种数据采集技术（条码技术、RFID技术、传感技术、视频采集技术、“天眼”卫星监测系统、无人机等）以及数据爬虫、文本挖掘等技术，实时采集市场监管所需的各种数据，并对数据进行标准化的编码处理，纳入统一的数据库。

应急数据实时处理系统

根据市场监管的具体业务不同，分别建立食品保健品安全监督管理、药品安全监督管理、舆情监督管理、药品医疗器械化妆品经营和使用环节质量安全监督管理、应急预案方案、特种设备安全监督管理、产商品质量安全监督管理以及安全监督执法等信息管理子系统，并通过标准数据接口实现与市场监管上级/下级应急管理信息系统和其他应急管理信息系统的数据传输与数据共享。

风险预警管理系统

建立风险预警数据库、模型库和知识库，能够根据系统设置的风险预警标准及时提供预警信息，并提供风险处置的行动建议。

风险应急管理大数据应用系统

（1）构建基于市场监管应急业务数据的风险应急管理数据仓库，编制应急管理信息共享目录，建设市场监管应急管理大数据应用平台；

（2）运用大数据挖掘和分析算法，发现有价值的风险规律；

（3）建立平台自学习机制，随着市场监管应急管理大数据平台数据不断积累，使系统能够运用过去学到的“经验”，结合具体情况解决问题，做出最优的动作。

风险应急管理大众服务系统

搭建统一的信息发布平台，利用互联网、社交媒体等渠道，及时将百姓关注的、关系民生社情的信息，以政府推送（Push模式）或百姓拉动（Pull模式）的方式及时触达百姓手中，为百姓提供来源可靠、内容科学、值得信赖的市场监管信息。

有效发挥应急广播、手机短信等手段作用，及时发布针对市场监管特定区域、特定人群的应急预警、应急处置以及舆情警示等信息，提高应急信息的精准性和时效性。

建设风险应急管理信息系统的建议

针对我国市场监管过程中存在的风险，深入分析这些风险点位导致的需求，通过运行应急管理信息系统，结合我国市场监管的实践特点，提出重视系统建设运行规律、加强基础设施建设、优化各子系统、加强与市场监管中外部系统的集成互联和构建良好的内部信息管理体制的体系化和长效化建设风险应急管理信息系统的建议，是防范我国市场监管风险的主要策略。

重视系统建设运行规律

不论是何种系统，在建设过程中一般要经历六个阶段：①初见效益；②维护和扩展；③混乱控制；④系统集成；⑤数据库管理：⑥定型阶段。这是一个普遍规律，无论在建设初期规划如何周密，不要企图超越这一普遍规律，否则，就很难成功。要把环节分得更细，把实施规范落实得更好，开发出来的信息管理系统才会更能满足市场应用的需求。

加强风险应急管理信息系统基础设施建设

最基础的设施是计算机网络基础设施，充分利用现在互联网、物联网、大数据等技术，考虑成本与适用性等特点，选择合适的信息技术，在原有的资源上加上政府强力扶持，构建区域公共信息平台，这样可以有效地整合资源，实现资源交互和共享，充分发挥信息系统的整体优势，逐渐建立起国家型管理信息系统，通过不断完善各类认证体系，确保网络运行的安全。

加强与市场监管中外部系统的集成互联

市场监管应急管理过程中，首先要处理好市场监管局内各部门间的协调与信息共享，作为西安市市场监督管理局还要处理好与陕西省市场监督管理局、西安市应急管理局等与应急管理有关的部门协调与信息处理。西安市市场监管风险应急管理信息系统要与系统内的产品质量安全追溯系统、与国家市场监督管理局和陕西省市场监督管理局的应急管理信息系统、与应急管理部的应急管理信息系统，以及与其他相关部门的应急管理信息系统等做好系统对接。在多个系统的功能集成和数据共享过程中，会遇到操作系统、编程语言、数据库选型不同、以及数据结构差异等诸多问题，为此要通过建立应急管理标准体系，保证与外部系统的集成互联，通过标准的调用接口及参数规则，实现不同系统间的数据传输与数据共享。

构建良好的内部信息管理体制

各级领导要提高对市场监管风险应急管理信息系统的认识，发挥主观能动性，不断提高信息系统的科学性和有效性。同时，还应注重信息化人才的培养和储备，培养一支效率高、素质高的系统管理队伍。系统开发使用过程中需要人才承担主要的管理和维护任务，面对市场需求，信息化人才还需要具备信息管理系统二次开发的能力，从而更好地推动系统信息化发展，并在媒介融合的情况下，完成系统间的融合。

市场监管风险与应对的研究是一个系统工程，需要更多的人花费大力气去研究，探索出更具特色、更具操作性、更加有效的对策措施，市场监管风险应急管理信息系统是保障切实化解市场监管中的风险，以及处理突发事故的重要技术。我国进入了社会主义市场经济的繁荣发展时期，但同时我国也已进入社会转型和经济转轨的关键时期，为了给广大群众打造一个安全、和谐、放心和舒适的消费环境，建立健全市场监管风险应急管理信息系统十分必要。