防范基础设施过度投资推高政府隐性债务风险<br/>——以成都市轨道交通建设及投融资模式为例

防范基础设施过度投资推高政府隐性债务风险
——以成都市轨道交通建设及投融资模式为例

2022-01-01西南财经大学刘飞甫

区域治理 2021年17期

西南财经大学刘飞甫

2020年12月18日，成都市五条轨道交通线路同日开通，建成投运总里程达到558公里，居全国第三位，更是创造了地铁运营里程最快突破500公里的城市新纪录。3月29日国务院发布的《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》提到，严禁以新建城际铁路、市域（郊）铁路名义违规变相建设地铁、轻轨。轨道交通建设涉及巨量的投资建设成本和后期运营成本，可以明确的是，国家对于防范过度基础设施投资带来的风险已经有政策导向。就成都而言，轨道交通规划及建设存在低效情况，投融资方面存在风险，需要深入分析。

目前，成都市投入运营的轨道交通线路总长度为558公里，在建轨道交通线路约为148公里。截至2020年年底，成都市轨道交通客运强度约为0.75万人次/公里/日，客运强度低于北京、上海、广州、深圳、西安等城市。从建设投运线路的空间布局来看，线网布局整体呈“放射+环状”结构，整体线网从东南方向伸展较长。根据成都市2月22日公布的轨道交通客运数量，客运量最大的1号线日客流量达到了82.2万人次，但最少的轨道交通17号线客运量仅为4.13万人次，10号线和18号线的客流量也刚刚破10万人次。进一步分析，轨道交通18号线连接天府国际机场，天府国际机场尚未开通，因此客流量较小。10号线连接新津区，但新津区的常住人口仅为36万人，17号线连接的温江区常住人口约100万人，但同时拥有4号线和17号线两条地铁，17号线沿途有大量生态控制区域。利用轨道交通引导城市发展固然合理，但地铁10号线、17号线这样的客流水平着实值得担忧。

根据网上公开数据，成都市轨道交通建设大提速主要是在2017年以后，之前的7年时间，成都建成地铁里程刚刚突破100公里，2017年以后，轨道交通年均建成通车里程超过100公里。根据轨道交通的平均造价7亿元计算，近4年，成都建成轨道交通总投资超过2800亿元，对比来看，2020年成都全市一般公共预算收入完成1520.4亿元，全市政府性基金收入完成1891.4亿元。根据成都地铁四期规划可行性研究报告，成都地铁四期工程总投资1318亿元，其中资本金比例40%，由市、区两级财政资金承担，这部分的金额达到了527亿元，占财政收入的比例很高。资本金之外的部分主要通过成都市轨道交通集团融资解决。

进一步分析成都市轨道交通集团的投融资方式。根据网上披露的成都市轨道交通集团财务报表，截至2020年三季度末，成都轨道交通集团总资产为3083亿元，负债为2093亿，资产负债率接近68%。从资产和债务结构来看，其固定资产规模为1587亿元，是占比最大的资产，相较于年初，其固定资产增加了114亿元，其流动资产中规模最大的为其他应收款和存货，存货总额为224亿元，虽然大幅少于固定资产，也少于其他应收款，但相较于年初增加了107亿元，增长幅度最大。根据成都市轨道交通集团披露，2018年，其存货开始大幅增加，主要是TOD崔家店综合项目和红星路上盖综合项目前期投入增加，而2020年，其在建TOD项目还包括陆肖站TOD综合开发项目、梓橦宫站TOD综合开发项目，拟建及拟合作开发项目有双凤桥站TOD综合开发项目、双流西站TOD综合开发项目、二江寺站TOD综合开发项目、三岔站TOD综合开发项目、马厂坝站TOD综合开发项目、龙潭寺站TOD综合开发项目、幸福桥站TOD综合开发项目及红星路停车场上盖综合开发项目等。

资产的变化背后反映了成都轨道交通集团的融资方式。2019年5月27日，国家发改委批准了成都市轨道交通集团优质主体企业债，批准金额为150亿元，优质主体企业债创新施行“一次核准额度、分期自主发行”的储架式管理发行。同时期成都市获批的企业债券总额为919.3亿元，存续企业债券余额为343.6亿元，对比之下，国家对成都市轨道交通建设的支持力度还是比较大的，但相比庞大的资金需求，企业债券的支撑能力仍然是有限的，成都市轨道交通集团其余资金来源则主要是银行资金。很明显，用来偿还银行债务的资金主要来源是流动资产转化，而从报表上来看，TOD项目建设产生的存货后续销售回款则是主要的偿债资金来源。且从其他方面的综合信息来看，成都市轨道交通集团TOD开发项目的销售不仅仅局限于房地产销售，也有大量的股权合作方式，根据2020年7月发布的成都TOD机会清单，5个TOD项目将试水“股权合作”，其中，昌公堰、行政学院对应的公司66%股权出售。

行政学院站TOD66%股权由万科摘得，成交价7.46亿元，受让方还须提供借款用于成都行政南公司按66%的比例偿还原股东前期借款和利息合计约20.1亿元，合计成本为27.56亿元。行政学院站TOD位于市区与三圣乡交汇处，一体化设计建筑面积130万平米，核心区建筑面积49万平方米，由大型商业综合体、五星级酒店、超甲办公、创意街区、住宅、学校等业态构成，片区开发后的综合楼面地价为3200元，按照可售面积2/3估算，可售面积的平均楼面价约为4800元/平方米，推向二级市场的居住用地楼面地价预计不低于10000元/平方米。

当前成都楼市分化严重，新房价格与二手房价格倒挂，且由于二手房受到指导价、贷款政策影响，成交量迅速萎缩，热点地区的新房几乎都是摇号销售。如果这一情况得以持续，行政学院TOD等项目的开发是可以循环的，但如果二手房成交量长期冰冻，不排除后续二手房价格出现松动，倘若二手房价格下探至控制价以内，则很有可能对类似TOD项目开发造成冲击，一旦TOD项目的开发收益受限，轨道交通集团的较高负债有可能承压。

从政府债务的角度来看，政府负债既包括显性债务又包括隐性债务，隐性债务中还包括或有负债。轨道交通作为重大的公共基础设施，具有很强的社会效益，也是民生工程，轨道交通集团面临的债务可以作为政府的或有债务处理。从这个角度来看，轨道交通集团所面临的千亿级别债务对成都市财政而言是不小的压力。

从成都市修改轨道交通规划的情况和近期国家发改委进一步收紧城市轨道交通建设来看，国家层面显然已经意识到了可能的低效、过度超前基础设施带来的潜在风险，为防范风险，应当加强监管。作为国家级中心城市，成渝经济圈对于我国的发展具有极其重要的战略意义，轨道交通建设对于城市的长远发展是有利的，但需要科学布局、合理建设，对此提出以下几个方面的建议。

一是进一步优化轨道交通规划，包括两个方面，首先要优化轨道交通网络的结构，成都作为一个超级大都市，单条轨道交通线路过长，乃至于像17号线、10号线等深入远郊，其实并不利于引导城市发展，反而可能加剧钟摆交通，影响职住平衡，对远郊区县则形成明显的虹吸效应。建议借鉴日本模式，丰富轨道交通的类型，将市域铁路、地铁、轻轨等模式结合起来，对于远郊市县渴望建设轨道交通的，更多通过市域铁路或者利用存量国铁网络公交化运营加以满足，并且可以加强远郊市县之间的市域铁路联系，在内部则可以支持其建设BRT，增大公共交通的运营投入，提升公共交通服务能力，促进外围新城自身优化与发展，市域铁路要更多考虑与国铁网络衔接，提升自身的运营收益能力，对于本地居民可以给予补贴，提升上座率，鼓励国铁集团参与到市域铁路的建设中，减少政府投资的资金压力。另一方面，则是优化轨道交通的建设时序规划，充分考虑现实需求，提升轨道交通上座率，同时，线网建设与重点TOD开发项目相结合，可以考虑设置客流量考核目标，既考核已有项目，也通过相关指标为新的线路建设启动提供支撑。

二是将TOD开发规划落到实处，环境提升、居住开发、产业导入要同步进行，让TOD开发区域能够真正成为促进优质产业集聚的新发展载体。有了新的产业增长点以后，可以吸附更多人口，同时提供产出更多税收来增加政府财政收入，一定要避免以纯粹的房地产思维推动TOD开发，特别是忽略TOD项目开发所面临的房地产市场变化风险。

三是提升轨道交通的运营效率。从全国横向对比来看，深圳的轨道交通运营本身是盈利的，没有财政补贴，可以进一步探索深圳的成功经验，争取早日实现轨道交通运营的盈亏平衡，实现运营盈亏平衡以后，政府的补贴资金更多用于补贴轨道交通建设，保障轨道交通集团的偿债能力。

四是优化轨道交通建设的融资模式。一是要利用政策机遇，争取更多的长期债券发行机会，尽可能地用长期负债来作为轨道交通的建设资金，通过长期的运营来逐步偿还相应债务。在我国大力发展资本市场的前提下，对轨道交通集团的业务进行进一步梳理，针对盈利能力强的板块可以考虑推向资本市场，通过股权融资方式进一步降低负债率，与之需要匹配的可以使TOD开发中部分盈利能力较强项目的特许经营权等。