论中国公务员职务和职级制度

云南师范大学 蒋毓琰

一、我国现行的公务员职务和职级制度

职务是组织内部具有相当数量和重要性的一系列职位的集合。公务员的职务指的是“公务员的职位要素，其主要通过公务员的工作能力和职责大小来确定”[1]。中国公务员的职务层次主要体现在领导职务序列中。

职级是职务、能力和业绩以及资历的综合体现，也是确定薪酬的重要依据。对公务员职级的划分就是公务员的等级序列，公务员的等级序列也被称为职级序列。中国的职级序列按照综合管理类、专业技术类、行政执法类等公务员职位类别分别设置。

中国的职务与职级并行制度实施以前，一定程度上，公务员职务决定与反映职级，职级对应一定的职务，职级随着职务的变化而变化，公务员根据职务获得相应的薪酬待遇。2015年《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》首次将职级与职务、职级与级别之间的对应关系建立起来。2019年《中华人民共和国法（修订案）》和《公务员职务与职级并行规定》出台，正式确立了我国具体实行职务与职级并行制度。这一制度的具体内容是公务员可以通过领导职务或者职级晋升，担任领导职务的公务员履行管理职责，不担任领导职务的职级公务员依据隶属关系接受领导指挥，履行职责。这个制度实际上是一种晋升的双梯制度。在这种制度下，“职务和职级是相对独立和相对分立的，公务员的权力以及责任义务的承担主要体现在职务的设置上，公务员的物质利益以及职业尊严的满足主要体现在职级的设置上”[2]。

二、现行职务与职级并行制度的优势和存在的问题

（一）优势

第一，公务员晋升机会增加，工作待遇提升。现行的职务与职级制度对公务员制度的发展有着巨大意义。过去公务员的各种待遇主要和职务挂钩，而且职务晋升是职级晋升的唯一决定因素，这导致了人们过度看重职务的现象。在基层，由于领导岗位相对有限，基层公务员的职务晋升空间较少，这非常不利于公务员的成长。而在推行职务与职级并行制度以后，由于公务员也可以通过职级晋升，这就大大扩展了公务员晋升的通道，让那些无法通过晋升职务的公务员通过努力来晋升职级，以获得合理的待遇。

第二，“有利于稳定基层公务员队伍，更好地吸引人才加入公务员队伍”[3]。长期以来，因待遇和发展空间等原因，衍生出基层公务员招录困难、留人难的问题。建设晋升双通道，明确职级的设置，强调职级在公务员工资、福利等方面的作用，可以为公务员提供更好的薪酬待遇，可以很大程度上吸引更多的优秀人才，同时也可以留住许多渴望晋升的公务员，建设稳定的公务员队伍。

第三，对公务员产生激励作用，促进工作效率和质量的提高。推行职务和职级并行制度，“是指适度分立职务和职级过于紧密的关系，使得职级真正成为公务员的一条独立的职业发展阶梯，可以通过晋升职级获得合理的待遇和尊严”[4]。这项制度的实施给公务员以极大的激励作用，促使他们不断提高工作能力，不断创造出成绩以获得晋升，打破了只有当官才有前途的铁律，冷却了走仕途的热情，调动了各级人员的积极性。为了晋升职级，公务员会更加努力工作，更好地提升自己的能力。在这个过程中就可以极大地促进公务员工作效率和工作质量的提高，更好地推进社会治理。

第四，保障公务员公平，减少竞争过程中的恶性竞争。过去职务和工资挂钩，对基层公务员来说是极其不公的，即使业绩和能力再好，但是因为职务不高，工资收入也不高，职务职级并行制度的推行很大程度上保证了基层公务员的收入公平，使得公务员即使不当官也可以加薪。而且，基层公务员和领导的收入差距是比较大的，推行职务和职级并行制度在提高基层公务员薪酬的同时也促进了整个社会收入差距的缩小，促进了社会公平。

（二）存在的问题

第一，职务职级制度无法帮助公务员享受同等职级待遇。虽然在职务和职级并行制度推行以后，公务员可以通过职级晋升，但是职务和职级并行制度只能帮助公务员享受同级职级待遇，无法享受同等的职务待遇。也就是说，公务员通过职级晋升无法获得同等的职务权力和待遇，因为职级并不体现公务员的领导责任，而仅仅只是确定工资、住房和医疗等待遇的重要依据。因为这个原因，这项制度对一部分公务员来说吸引力不够，对其产生的激励作用也是有限的，实践中，在基层公务员队伍中也出现因此原因而不思进取的公务员。总的来说，职务和职级并行制度实行的初衷并未实现。

第二，实现政策的资源不足。通常来说，实现职级晋升体系的资金待遇由地方政府负担，在实行职务和职级并行制度以后，地方政府财政压力越来越大，因为基层公务员的工资都是地方财政支出，很多地方的财政根本就无法负担，有相关研究指出，“资源分布不均，如津(补)贴、财力状况、激励措施、办公经费、工作环境等，越到基层越薄弱，一些地方的县乡两级维持基层运转都成问题。但是如果无法落实职级晋升的待遇，会大大打消基层公务员的积极性，影响到地方政府的权威”[5]。

第三，职级晋升的时间太长，制度对改善基层公务员晋升力度不够。职务和职级并行制度下，晋升上一个职级的时间分别为8年、12年、15年。这种制度设计会使得获得职级进行的大多为资历比较老的公务员，而中青年公务员仍无法通过职务和职级并行获得待遇提升，同时按照这种职级晋升年限要求，很多公务员即使到了退休年龄，也无法晋升到非常高的职级，实际上，“大多数的公务员都是在副科级以下退休，这挫伤了基层公务员的工作积极性，仍然有许多公务员无法享受职务和职级并行制度带来的红利”[6]。

第四，职级的独立性不够，职级晋升存在“一刀切的情况”。职务和职级并行制度设计时对原有的职务体系依赖太大，职级靠挂在职务上，职级对领导职务级别的依赖较强，没有形成自己的体系和影响。职务和职级并行制度是一项具有普惠性质的政策，这既是一个优点也是一个缺陷，普惠性可以促进所有公务员通过职级晋升享受到更好的待遇，但是普惠性也很容易产生平均主义的问题，这样会使得对公务员的激励效果大打折扣，同时也会加剧地方财政的负担。

三、完善职务和职级并行制度的措施

（一）尝试提供专项资金保障

先前的论述中提到，公务员职务和职级并行制度存在一个严重的问题是实现政策的资源不足，要落实职务和职级并行的政策，地方把握依据职级或职务晋升的官员质量，不能出现平均主义的倾向。另外一方面，省级或者中央一级政府也应该尝试设置专项资金。实际上，这项制度的推进仅仅依靠地方政府的财政是不够的，上级政府应该给基层政府一定的财政支持，能够让地方政府使用专项资金，减轻基层政府的财政压力，同时地方政府也应该合理管理基层财政，协调各项资金的使用。“在对年度财政进行预算时，要将职务职级并行制度实行所带来的职级晋升工资纳入预算中，对自有财政合理分配，以保障制度的顺利推行”[5]。

（二）优化职级晋升条件，拓展职级晋升渠道，坚持竞争择优原则

要破除职务职级并行制度中的唯资历论，应该公平地考虑到其他因素，国家在设置的级别晋升条件中主要列出的是任职年限和级别这两个条件，这是公务员职级晋升的要素，但是这样的操作方法容易引发公务员熬时间、凭资历的情况，但是实际上资历并无法反映一个人的能力和业绩，因此国家应该充分考虑除了任职年限和级别以外的包括能力、业绩、品德在内的多种晋升要素，坚持竞争择优的原则，综合考虑各方面因素，制定出合理的晋升考评制度，要注意日常工作的考评制度，完善量化的晋升考核制度，而不仅仅是依照传统的、模糊的“德、能、勤、绩、廉”标准来对公务员进行职级考核，应该尝试建立起各类公务员考核指标体系，根据不同类别的公务员制定不同的考核标准，让那些有业绩、有能力的基层公务员更好地享受政策待遇。

（三）建立职级晋升独立的等级体系

采用的对应行政职务的等级来设置和确认职级等级的方法很大程度上会影响行政机关内部的运转，无法使得职级制度的优势发挥出来。一方面，“要防止职级的职务化，职务是不具备领导职责的，在对年度财政进行预算时，要将职务职级并行制度实行所带来的职级晋升工资纳入预算中，对自有财政合理分配，以保障制度的顺利推行”[7]。

另外一方面，要防止职级功能的弱化，《公务员职务和职级并行规定》中提到职级是确定工资、住房、医疗等待遇的重要依据，在实际操作中要落实这一政策，工资福利中涉及保障部分和退休待遇的应尽可能与职级挂钩,确保职级晋升的获得感。