基层党组织在社区治理中的引领功能探析

湖南大学公共管理学院 涂畅

党在会议中明确提出，“十四五”期间社会治理特别是基层治理水平要明显提高。在笔者看来，实现这一目标的根本途径就是明确基层党组织在社会治理中的地位，充分发挥社区党组织核心引领功能的制度优势。现在的问题是，如何将这一制度优势转化为社区治理效能？本文意欲做一个探讨。

一、社区党组织引领功能内涵

结构—功能主义认为，功能是具有一定结构的系统与外部环境发生联系所具有的积极属性，它是组织生存的主要依据[1]。从宏观层面研究，政党组织作为一个整体组织具有四大功能，包括利益表达、利益综合、政治录用和政治社会化。但是由于各种条件限制，不同层次的党组织侧重的功能各有不同，对于基层党组织之一的社区党组织来说，其功能除了作为政党组织所具有的一般功能之外，更重要的是它作为社区各种组织和工作的领导核心所具有的核心引领功能。

关于社区党组织引领功能的探讨，国家层面陆续出台了相关文件对其进行了方向指引。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中明确规定了社区党组织在社区中的领导地位和具体职责，总结来说其具体内涵是决定社区建设和服务中的重大事项；引领社区居民自治组织、全面推进社区自治，同时加强对党员的教育管理。

随着社区党组织在社区治理中的作用日益突出，理论界的学者们相关研究成果大量涌现，指出党建引领基层治理是具体的，体现在方方面面。笔者在其基础上进行总结，从政治、思想、组织和服务四个方面具体介绍社区党组织的引领功能。第一，强化政治引领。要求基层党组织引导各类组织增强“四个意识”、坚定不移维护党中央权威和集中统一领导，将党的政治建设放在首位，确保社区沿着正确方向健康发展。第二，提升思想引领。引导基层干部牢记党的政策方针，加强教育学习和宣传能力，让社区居民能够真正了解党的各项政策；同时加强社区思想文化教育，促进和谐社区建设。第三，加强组织引领，作为社区各种组织的领导核心，社区党组织要将党组织意图变为各类组织参与治理的举措，引领各种治理主体提供各种服务活动并在其中充分发挥领导作用，紧密联系群众，将党组织的政策主张内化为群众的自觉行动。

加强社区党员干部能力培养，充分发挥党组织化解矛盾、促进和谐稳定的独特优势，协调各种社区治理主体的利益关系。第四，优化服务引领，党组织的服务引领功能直接关系社区的发展和稳定，必须改善领导方式、工作方式和活动方式，满足群众的需求，将服务居民作为党组织工作重心，推进居民自治。

二、社区治理中基层党组织的角色定位

社区治理的最终目标是实现社区自治，即通过社区居民自己处理好社区各种事务，但现实情况是中国的社区治理仍然需要政府和党组织作为治理主体之一。这种治理结构虽然已被默认，但必须剖析其中的深层原因，才能被所有居民认可，进一步提高社区党组织在社区治理中的地位。

一、社区党组织引领功能内涵

（一）社区党组织是国家和社会关系协调的纽带

1.政党是国家统合社会的重要保障

社会发展日新月异，受到“党政分开、政社分开”的观念影响，社区党组织在社区治理中的领导作用被弱化、虚化和边缘化，从西方引入的“国家—社会”关系理论因缺失“政党维度”而难以解释我国社区治理实践。新时期国家与社会的关系侧重于统合，并通过“党委领导”这一体制进行保证。林尚立教授创新性将政党引入“国家—社会”理论，在此基础上分析当代社区治理，在这一治理结构中，社区党组织处于国家领导和社会多元共治的张力之中，成为连接两者之间的特殊纽带，其以“领导核心”的名义进入社区，发挥着国家管理、社会发展和政党服务的作用，展现了中国当代国家治理结构的弹性、适应性和持久性的特征[2]。

2.政党的双重属性决定其成为独特的沟通纽带社会领域的巨变和独立，使得国家与社会的距离被拉开，这就要求执政党必须履行社会责任，担当其对社会的引领作用，即社会功能，政党兼具的政治属性和社会属性使其能够成为协调国家与社会沟通的中枢纽带。所谓政治属性，是指政党以执掌、参与政权作为实现自己纲领的主要手段；所谓社会属性，是指政党与社会有着密切的联系，有着广泛的群众基础[3]。这种既相互联系又有所区别的双重角色，决定了政党除了在政治领域，发挥对政权组织“统揽全局、协调各方”的作用外，还需要在社会领域，担当起对社会组织和社会人的思想引领和组织协调作用，将两者紧密联系起来，治理效能大幅提高。

（二）社区党组织是巩固基层政权的必要存在

1.社会环境变化对政党提出新挑战

改革开放以来，随着市场经济体制确立，信息化社会形成，企业的功能、运作方式，个人的观念、工作方式等都发生了极大改变，这也对党的执政提出更高的要求，同时基层民主建设的不断推进也对党的执政基础和地位产生巨大挑战。历史证明了只有中国共产党才能领导人民取得胜利，党的领导地位是历史和人民的选择，也是由我国国体性质决定的。有了党的正确引领，中国发展取得了举世瞩目的伟大成就，一旦党丧失了应有的政权和地位，中国的发展前景堪忧，因此，必须巩固党的基层政权，维护其执政地位，而这取决于基层党组织功能发挥效果。

2.加强党组织功能建设是巩固基层政权的必然要求

蔡长水等认为，随着中国社会环境的变化，党的基层组织在变革中面临自身改革和发展，而这对巩固党的执政基础影响巨大，要求基层党组织顺应环境变化调整自身功能[4]。党的十九届五中全会强调要完善党委领导的社会治理体制，而社区作为社会的基础单元，更应该加强社区党组织领导，在其领导下创新社区治理体制机制，加强社区党组织引领功能建设是党始终成为社会治理领导核心的必然要求。

3.发挥社区党组织作用是维护党的执政地位的必要手段

实现执政目标和巩固党的执政地位互为因果，完成执政目标必须加强和巩固执政地位，而执政地位的关键在于执政基础即党的基层组织是否牢固。社区党组织作为党的基础的重要组成，其在社区建设中的作用发挥与否关系着党巩固执政基础的效果。“支部建在连上”，是我党亘古以光荣传统，也是其成功的经验。将其运用到当今社会治理中，就是党组织在社区建立，发挥领导核心作用，夯实党在社会中的群众基础，不断巩固党的执政地位，实现执政目标。

（三）社区党组织是社区治理主体中不可或缺的主体

1.社区治理行政化倾向需要社区党组织干预

社区治理强调要实现社区自治，然而现实情况是，一旦政府退出，社区自治组织机制无法有效形成，日益繁重复杂的社区事务无法顺利解决，政府出于维护稳定的需要，就不得不再次利用行政手段介入社区层面，再次陷入了行政化藩篱。为了打破这一僵局，社区党组织在其中发挥重要作用，政府不参与社区具体治理，而是由党组织进行领导，协调与其他社区治理主体间的关系，促进社区自治。

2.社区治理主体矛盾冲突需要确立社区党组织的中心地位

在社区主体多元共建的同时，也会存在多主体博弈的情况，不解决此类冲突，社区治理将难以正常进行。元治理理论强调国家不是“可有可无的”，它在提供外部治理环境、影响社区治理过程和特定的政策领域方面，甚至是“不可或缺的”[5]。政府和国家在社区治理的“元治理”主体地位与我国目前提出的“党委领导、政府主导”的治理结构相契合，明确了社区党组织在社区治理的中心位置。社区党组织独有的特点和优势，是其他任何组织所无法替代的，这也更好地解释了为什么党在社区中发挥引领作用。从中国共产党的历史来看，它的成立宗旨是服务群众，在中国具有独特且稳固的执政地位，在法理意义上就决定了其必然是代表人民掌权，具有独特的政治优势。条块分割使得行政权力难以触及基层，但是党组织在国家权力末梢的社区，实现了“简约治理”和“有效治理”的统一。

3.社区党组织的政治和组织优势有助于社区治理

中国共产党在长期的革命和建设实践中发展出了严密且高效的组织体系，在基层中具有系统的非科层化网络组织体系。作为特殊的执政党，中国共产党的人格化构成要素党员，数量庞大且范围广泛，涉及社会的各个组织，他们都具有干部和普通党员两种身份属性，干部具备普通党员和领导的双重属性，更加容易了解群众的思想和诉求；党员则存在于各个行业、各种地方，以自身为纽带，发挥先锋模范作用，将党的方针政策贯彻到各自的工作领域、生活环境和人际交往中。因此，党建引领作为多元主体协同治理的核心是非常必要且重要的，社区党组织作为“掌舵人”，在社区治理中担负着基层组织建设、统筹监督、把控大局等多重责任[6]。

三、社区党组织引领功能实现路径

随着城市化进程加快，中国城市社区的数量和人口规模迅速增加扩大，社区治理的事务日益繁重和复杂，对社区党组织的功能提出了更高要求，然而现实情况是基层党组织难以适应新时代变化，出现了诸如社区党组织行政化、结构封闭化和行动形式化等问题，追溯根源可以归纳为两种：党组织内部系统不协调，即社区内部党员干部能力不足、社区党组织工作方式落后和社区党组织机构涣散，难以引领其他社区治理主体；党组织外部环境调适能力不足，表现为社区居民参与不足、社区物质保障不足[7]。因此，要想发挥社区党组织的引领功能，就必须切实解决好这两大问题。

（四）加强党组织内部系统协调治理

1.加强党组织干部队伍建设

社区党组织干部身处社区工作第一线，是社区治理的主导力量，开展工作都是直面社区居民群众，其素质和能力的高低与社区党组织功能发挥效果直接相关。加强社区党组织干部队伍建设，提高其整体素质，可以更好地维护社区党组织在社区中的核心引领地位。第一，优化社区党组织干部的年龄及文化结构。引进一批年轻且文化水平较高的人才到社区党组织工作，例如社会工作专业人才、党建专业高级人才等，为社区党组织工作注入新活力。第二，定期组织学习培训和思想教育。社区党组织干部必须定期接受党政知识教育，对党的政策方针充分了解，学习各种宣传方式，潜移默化中向社区居民灌输党的政策；同时还要提高社区党组织干部及工作者的业务技能水平，在处理社区事务过程中注重协调能力的培养。

2.探索社区党组织的工作方式

社区党组织的工作方式不能止步不前，必须适应新时代变化，才能更好地发挥社区党组织引领功能。第一，优化党组织工作方式。在理顺与其他社区治理主体的关系基础上，科学合理设置基层党组织组织体系。通过建立网络状的社区党组织工作格局，可以更好地整合社区资源，加强党的整合能力。第二，创新组织服务机制。在服务内容上，社区党组织需要通过多种渠道了解社区居民的迫切需求，使提供的服务能够切实解决居民生活中存在的问题；在服务方式上，将社区公共服务的供给由单一主体提供转变为多元主体提供，供给方式也更加多元化，同时加入更加便捷的线上方式；在服务理念上，要按照党组织全心全意为人民服务的宗旨树立以人为本的服务理念，为人民尽职尽责服务的思想意识。第三，健全组织考核机制。社区党组织在社区管理中的考核不仅要紧密围绕社区居民的评价还要做到有据可查，考核标准要依据社区党员服务社区居民的满意度，考核流程要按照规范化的考核程序操作，考核结果要在社区宣传栏内进行公布，接受社区居民的监督，促进社区党组织更好地为社区居民服务。

3.建立社区共建共治共享协调机制，整合社区治理资源

城市社区党组织在社区治理中处于领导核心地位,科学处理自身与社区内其他社会组织的关系,消除原有的与其他社会组织间的行政隔阂。在联建机制的框架结构下形成城市社区治理工作基本格局,核心是社区党组织,主体就是社区全员,各驻区单位党组织共同参与[8]。在多元主体下，社区党组织必须担负其引领功能，组织社区组织参与社区治理的同时也要协调好彼此之间的关系。第一，建立社区党建工作联席会议制度等协商机制来引领其他社区组织共同参与到社区的治理行动中，从不同角度为社区的发展添砖加瓦，提供自身的资源支持社区发展。第二，社区党组织要深入了解社区其他社会组织存在的问题和需求，促进辖区内各组织在参与社区治理的实践中加深了解，建立良好关系，形成互帮互助的相处模式，实现双赢，建立社区共治共建共享的协调机制，整合社区资源。

（五）强化党组织外部环境调适能力

1.调动社区居民参与社区治理的积极性

社区自治的根本动力在于社区居民自治，社区党组织在实现社区自治过程中，必须引导居民参与社区治理，维护其自身利益的同时监督其他社区治理主体的作用发挥。第一，健全社区民主体系，在社区建立社区居民代表大会制度、社区听证会制度等居民自治制度，充分调动社区各种类型和阶层的居民参与社区事务管理、监督的积极性。第二，加强基层民主建设。在社区治理中要不断培养居民的民主意识和政治参与意识，尊重居民群众的意愿，充分发挥居民主体作用，而不是将其作为“被管理”的被动角色，依法引导居民的开放式参与，保障居民对社区事务的选择权和监督权，构建和谐社区。第三，社区党组织应充分利用各种资源，了解居民的各种诉求，将社区居民的自身发展和社区发展紧密联系起来，将居民参与社区治理内化为发展自身的途径之一，从源头调动社区居民参与社区治理的积极性。

2.完善社区党组织功能发挥的保障机制

社区党组织在社区治理中的引领功能有效发挥，需要配备足够的办公场所和服务设施，拥有为社区居民办事的财力和物力。第一，完善社区活动场所和服务设施。“工欲善其事，必先利其器”，想要发挥好社区党组织引领功能，必须为其配备合理的办公场所，并且按照一定人口规模将社区的活动水平和服务阵地结合起来，配备老年服务中心、医疗卫生服务中心、健身室和图书阅览室等社区公共服务设施。第二，保障社区党组织干部的待遇。虽然社区党组织是以公共利益为目标，但基于理性经济人假设，社区党组织干部不可能毫无私心地工作，必须向其提供足额的工资，才能充分调动其工作积极性。为了留住社区优秀人才，应逐年提高他们的报酬待遇，薪资待遇按照国家公务员标准发放。根据马斯洛需求层次理论，个人最终目标是实现自我价值，社区党组织干部也是如此，必须积拓展其成长空间，确保表现优异的社区工作者有足够的晋升空间。