反腐视域下监察体制改革研究

2022-01-01中共陕西省委党校陕西行政学院周梦溪

区域治理 2021年18期

中共陕西省委党校（陕西行政学院）周梦溪

一、监察体制改革是适合我国国情的反腐败方式

国家领导人指出，要持续深化国家监察体制改革，推进反腐败工作法治化规范化。改革开放后，我国经济高速发展，对外思想交流频繁，在金钱的诱惑和拜金主义思想的冲击下，腐败现象越演越烈。再加上传统“官本位”思想的影响，各级官员都难以抵御金钱炮弹，我国政治生态遭遇了前所未有的沉重打击。在经济、政治、文化领域，腐败问题已经蔓延到各个角落，改革开放初期人民取得的成果被腐蚀，羁绊了社会主义建设前进的脚步，也损害了党的权威。新中国成立以来，党从未放松过反腐工作的要求，但各阶段的工作方式又有一定局限性。运动反腐主要依靠群众的热情和力量，短期效果显著但持续时间不长。权力反腐主要依靠领导人的决心，有效减少了腐败现象但未能从根本上解决腐败的根源。制度反腐主要依靠规则来制约权力，这已经是反腐道路上的跨越发展，但规则不等于实效。通过监察体制改革治理腐败现象成为时代的必然选择，也是国内国际打击贪腐的迫切需要。

同时，依法治国是治国理政的基本方略，推动反腐工作，党和政府必须要充分运用法治思维和法治方式。腐败问题产生的根源就在于缺乏对权力的监督和制约，推进国家监察体制改革能将党内监督、行政监督、司法监督、审计监督等方式进行整合，形成统一、全面、高效的反腐体系，加强对权力的监督和制约，最大限度地压缩腐败现象的生存空间。[1]监察体制改革是建设社会主义法治国家、法治社会、法治政府的必由之路，把反腐置于“建设中国特色社会主义法治体系”的框架内，做到依法执政、依法行政，才能运用法律的力量最大限地遏制和预防腐败现象。

二、国家监察体制改革存在的问题

以国家监察体制改革为新起点，全面治理腐败的新格局已经逐渐铺开。在反腐态势逐渐引向深入的过程中，也产生了一些亟须重视的问题。

（一）国家监察权的规定不完善

《监察法》规定，监察委员会的监察对象包括公职人员和六类行使公权力的有关人员，是针对从事公务的公职人员的行为进行监督，要求公职人员遵守党纪国法。但腐败表面上是人的问题，本质上是权力运行的问题。要解决腐败问题，对国家机关行使公权力的过程也必须进行全程监察，以此来防止权力的滥用。只有监察权对人、对权力均具有监督权力，才能从主体到过程全主体、全方位实现反腐，因此对检察权的对象规定还有待完善。

此外，国家监察权的性质还不明确。针对其性质学界最早在三权分立学说中被认为是“行政权”或“准司法权”，结合我国国情在该理论的基础上又有学者提出了“二元属性”“三元属性”等理论[2]，官方也暂时没有定论，因此仍是改革所讨论的热点话题。要更好地实现权力配置、最大限度地发挥监察体制改革的反腐败作用，推动法治反腐的进程，首先应当明晰国家监察权的权力属性和定位。

（二）监察权运行监督机制存在缺失

根据《监察法》的规定，对监察机关行使监察权的内部监督，主要包括两种方式。一种是上级监委对下级的领导监督，另一种是内设专门监督机构对本监委的监督。《监察法》对于内部监督方式的规定都过于模糊，只对上级监督做出了概括性规定；对于内设专门机构监督仅提及了这种监督方式，缺乏可操作性，地方要结合实际逐渐摸索这种内部监督方式。

从《监察法》对监察权的外部监督方式来看，就本级人民代表大会及其常委会的监督方式作了基本解释，但对民主监督、社会监督、舆论监督方式也只是仅仅提及。从外部监督情况，组织和群众对纪检监察干部信任有余，但对监察工作了解可以说是很少，所以监督也比较缺乏。随着网络的发展，社会监督、舆论监督理应发挥更大的作用。

（三）监察留置中权利保障有障碍

贪腐类职务犯罪极具隐蔽性，因此调查取证过程比较困难。为了查明事实真相，监察机关在调查过程中往往忽视对被调查人权利的保护。首先是留置措施的场所和管理存在问题[3]。《监察法》第四十三条和四十四条留置措施的实施程序、时限、解除、通知家属、基本保障、和刑期的折抵都作了规定，可以说规定得已经较为详细了。但却没有明确场所的设置和管理问题，各地在场所的选择上会产生差异，不同被调查人留置在不同场所，得不到公平对待，而且也不便于统一配备所需的录音录像设备和留置场所的管理。[4]

留置期间的辩护也有待进一步规定，《刑事诉讼法》规定，刑事案件律师可以在犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起介入，但《监察法》没有规定在调查期间如何申请律师介入提供法律支持。解决此问题不仅有利于提高法律帮助保护被调查人的权利，符合“国家尊重和保障人权”的宪法精神，也有利于监督案件的调查过程，制约监察机关行为，保障案件公正。

三、反腐背景下完善我国国家监察制度的对策

为了巩固监察体制改革的成果，推动从严治党向纵深发展，实现依法治国的全面推进，要从以下几个方面着手完善。

（一）完善对国家监察权的规定

针对无法监督权力运行过程的问题，应当赋予监察机关相应的职责。在权力行使过程中，赋予监察机关对公权力行使进行主动监察的职能，对行使公权力过程中的违纪违法及时纠正，形成一个动态全程监察。

针对权力行使的结果赋予监察机关对行政机关的工作决策进行监察的职责，对于有权力滥用风险和腐败风险、违反法律法规的决策有权向该机关提出监察建议。通过权力运行的过程监督和结果监督，更加全面、高效地对监察范围进行延伸，来有效遏制腐败。

监察权的性质问题是监察体制改革过程中必须要解决的问题。要对此进行界定，首先必须依据我国的国情，国外“三权分立”的理论构筑在相应的国体政体基础上，因此不能生搬硬套；其次，我国的监察权从权力来源、权力运行方面来看，是调查权、行政权和司法权中部分权能的重新整合，因此具有复合性质[5]。参考学界的讨论，官方应该在中国特色社会主义的话语体系下对监察权的性质做以定论。

（二）健全对国家监察权的监督制约体系

首先要健全内部监督机制。从内部设置和系统级联动两方面入手加强对监察机关的内部监督，确保监督的全面性和有效性。健全部门设置就是要建立专门监督部门，内部监督更有利于把握全部流程，以便对内部的工作环节进行全覆盖式监督，提高监察工作透明度。加强内部监督还应充分调动上下级监督和同级监督，制定详细规章制度就上下级之间的监督方式和内容加以明确，使监察体系内部上下级之间发挥联动效应。

同时又要重点发挥外部监督的作用。发挥人民群众的力量，落实人民监督委员制度，类比设置人民陪审员的职务—人民监察员，及时在媒体上进行监察信息公开的同时拓宽群众的意见反映渠道，开通公众号、微博、电话、邮箱、官网留言等方式，加强群众和监察机关的互动，深化群众对监察机关的监督。落实人大监督、定期向人大及其委员会报告制度，健全监察工作信息公开制度，便于人大及其委员会了解监察机关工作情况，接受人大的工作审查和质询。

（三）完善监察留置中权利保障措施

一是对留置场所规范化设置和管理。首先应当确定看守所为留置措施的实施场所，要独立于治安监区和刑事监区之外，并要附带监察机关的独立办公场所，与看守所相对独立；其次，留置措施是一种人身限制措施，因此要对被留置对象单独关押，并且需要配备全程录音录像设备，还应当配备足够的管理人员。

二是明确律师介入调查工作，建立留置期间的基本辩护制度有助于保护被调查人的合法权益。应当参照《中国共产党章程》中“党员作出纪律处分时本人有申辩权，其他党员可以作证和辩护”的规定，在接受监察委员会调查时，允许被调查人自行辩护或委托律师介入代为辩护，保障被调查人基本权利，并赋予律师调查取证的权力，收集被调查人无罪或罪轻的证据向监察机关提供。