我国监察体制改革与制度建构探析

2017-05-03李永军

理论导刊 2017年4期

摘要：我国当前的监察体制是隶属于行政权的一种行政监察体制，其在实践中弊端甚多，难以切实发挥监察作用，设立国家监察委员会，变行政监察为国家监察无疑是一种可行思路。在此思路下，需要着重解决监察资源整合、独立行权、党纪与国法衔接、对监察委员会的监督与制约等问题，并在制度建构上体现其设置合法性、自身运作合理性以及运用国法时与党纪的同向性。

关键词：监察委员会；监察权；监督与制约；监察体制；改革

中图分类号：D630.9

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）04-0008-04

基金项目：2015年度江西省社科规划基金项目“法治中国视野下儒家人权思想研究”（ 15FX20）阶段性成果。

作者简介：李永军（1987-），男，安徽临泉人，西南政法大学行政法学院法律史专业博士生，主要研究方向：法律制度史学。

一、现行监察体制存在的问题

1监察机关隶属于同级政府，缺少独立性，监察效能低下。行政监察机关级别低，无法行使独立监察权。根据《行政监察法》第7条规定，“县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”；第8条规定，“县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。”由此可知，行政监察机关属于县级以上人民政府的职能部门，县级以上监察机关如果要向本级政府所属各职能部门派驻监察人员，还需要本级人民政府予以批准。由此，根据级别，其很难监督本级政府领导人员以及同级行政部门行为，而且其外派人员还要本级政府予以批准，这就使其独立性受到严重影响。

2人大及其常委会的监督权被虚化。根据我国《宪法》第3条规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；第57条规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。但是，在现实实践中，人大及其常委会就是专门的立法机关，而且大多数人大代表均属兼职性质，加之人大常委会内部的工作人员有限，这就导致人大常委会难以发挥其最高权力机关应有的作用，久而久之，人大及其常委会的职权被虚化，无法按照宪法及法律的规定行使对行政权、司法权的监督。[1]另外就是法律監督权，法律监督权本义是对宪法和法律的执行和遵守进行监督，[2]就我国政体设计而言，该权力应该属于人大行使，但是根据《宪法》规定，法律监督权属于检察院行使，这无疑是一种错位。

与此同时，在我国，中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，根据《宪法》的规定行使对国家的领导权；但是《宪法》也规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关。按照姜明安教授的观点，作为执政党的中国共产党，在性质上既有社会

的因素，也有国家的因素，但它又既不完全属于社会，也不完全属于国家，而是属于社会和国家的领导。[5]在现实的政治生活中，党的领导权最大，人大权最高，对于我国来讲，只有处理好最高权和最大权这一核心的政治关系，国家的政治生活才能健康发展。

3人民检察院的权力行使存在法律漏洞。我国现行检察制度是以列宁关于法律监督的理论为指导思想建立起来的，[4]在现行检察体制下，各级检察机关集职务犯罪预防、侦查、起诉和监督多项全力于一身，检察机关所具有的上述权力是法律赋予的，无可争议。按照列宁的法律监督理论，照搬苏联模式，把检察机关定为法律监督机关，实行全面监督，[4]就造成检察机关既要自己去实施职务犯罪预防、侦查与起诉这三个行为，同时自己也要监督自己这三个行为合法与否，出现了检察机关“既当运动员，又当裁判员”的尴尬局面，检察机关的这种自我监督模式无法证明自己行使权力的合法性，以及其监督是否尽职合法的问题。

根据我国《宪法》规定，“检察院实施垂直领导，各级人民检察院受上级人民检察院领导与监督”，其实这样一种规定，也属于自我监督，作为上下级单位，在实践中，很少见到上级对于下级的违法犯罪行为进行起诉的，多数都是事前预防，内部通知纠正，这就很难发挥其应有的监督机关的作用。另外，根据《行政监察法》第21条规定，“监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。”这里面的几个规定也是有问题的，如“监察机关调查贪污、贿赂、挪用公款”，“可以查询涉案单位或人员的存款”，按照现行《刑事诉讼法》《民事诉讼法》规定，上述行为应为人民法院和人民检察院来行使，法律却要求由监察机关来行使，法律作此规定，不仅会给司法机关办案造成困扰，而且会挑战检察院对行政机关行使法律监督权的法律正当性。

4党的纪律与国家法律之间衔接不畅。自1993年以后，党的纪检机关与隶属于行政机关的监察机关就开始合署办公，这一时期，监察机关的监察职能不断被弱化，党的纪检机关的职能却不断地被强化，这就导致实践中出现很多问题，集中来看主要体现为两个方面：一是关于党内“双规”及所取证据合法性问题，现阶段我国实际是以中国共产党中央纪律检查委员会为主的监察体系，其主要监察手段就是“双规”，然而“双规”这一手段本质上是一种党内纪律手段，算不得是法律手段，而且在实践中对于党员干部的犯罪查处首先是以党内“双规”为前置，这就使得人民检察院为防范和处理国家公务人员的职务犯罪设置的反渎职、反贪污贿赂局在实践中难以发挥应有的作用，往往是通过党内“双规”对相关人员进行审查取证之后，再由纪检机关将其取得的证据材料移送给检察机关，由检察机关走法律程序。按照《刑事诉讼法》中的有关非法证据排除规则，纪检机关对有关人员采取“双规”手段以及获取的证据就存在手段合法性与证据合法性问题，同时，其也与《宪法》的规定相抵触。从效力位阶上看，《宪法》的效力显然高于党的纪律，根据我国《宪法》第二章的规定：“任何公民非经人民检察院批准、决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”党内“双规”在实际操作中显然是触犯了公民的某些《宪法》自由，所以，在国家监察体制改革中有必要对“双规”这一党内手段赋予《宪法》上的效力，使之达到合宪性要求。二是关于纪检机关与监察机关合署办公之后二者的法律定位问题，由于我国是党委领导下的体制，实践中，监察机关在党的纪检机关领导之下是毫无疑问的，但是往往是纪检机关作出决定又以检监察机关的名义发文，这显然违背了程序正义的原则，而且这种合署办公模式并无现行法律上的依据。

二、我国监察体制改革的基本向度

接下来一个时间段，将是我国监察体制改革的攻坚阶段，通过上述相關问题的论述，未来监察体制改革的基本向度应着眼于使分散的监察资源得到整合、扩大监察领域，使监察委员会能够独立行使监察权，理顺人大与监察委员会的关系，使党纪与国法进行良好衔接，以及对各级监察委员会的监督与制约等问题。

1整合分散的监察资源，扩大监察领域。要实现监察权的有效发挥，就必须要分散的监察资源进行整合。第一，党的方面，比如王岐山同志在十八届中央纪律检查委员会常务委员会第五次全体会议作工作报告所提的，中央纪委全面履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，增设纪检监察室，组建组织部、宣传部、纪检监察干部监督室，监督执纪力量大为增强，省级纪委也相应完成内设机构人员调整，把力量聚焦到监督执纪问责上，这些机构可以考虑设置在新成立的监察委员会内。第二，将党内“双规”，“党内巡视”等工作方式引入到监察委员会内，将这些经过党的实践证明的可行的工作方式在日后的监察委员会工作中体现出来。第三，将现行检察体制下各级检察机关所具有的反贪污贿赂部门、渎职侵权部门、职务犯罪预防部门等多部门划归到监察委员会，由其统一行使。第四，将隶属于各级政府的行政监察部门撤销，并将其部分职能划归监察委员会，由其履行监督职能。

2使监察委员会能够独立行使监察权。设立监察委员会的目的，就是为了将其从行政机关中独立出来，实现监察权的独立行使，此种情况下监察委员会的地位就需要提高，需要对现行的人大之下的一府两院权力架构加以改变，改变为人大之下一府一委两院的权力架构；同时，对于监察委员会的人员编制、工资发放、福利待遇等应该由中央统一拨付，专款专用，不再由政府来进行拨付。关于监察委员会的人员任命问题，需要注意两个方面，一是国家监察委员会的组成人员，需要由人大选出，对人大负责，受人大监督；另一个就是关于人员提名问题，应该将国家监察委员会组成人员的提名权交由中共中央总书记（国家最高领导人），由其拟定名单，交人大表决。地方各级监察委员会的组成人员的选任由地方各级党委书记与纪委书记联合提名，经主任会议批准后，交由地方各级人大进行表决，不过，其组成人员名单经过人大表决通过后还需经过上一级监察委员会主任会议同意，最后报国家监察委员会备案。笔者此处的思路，来源于宋代御史的选任方式，宋代御史的选任采取皇帝亲擢或臣僚举荐的选任方式。[5]

3促进党纪与国法的良好衔接。如有的学者所言，在中国研究法治中国建设就必须研究法治执政党建设，[3]中国共产党作为执政党，不同于西方国家的政党，它是整个国家的领导，决定国家和社会治理的目标和方式，有鉴于此，新成立的国家监察委员会在执行法律任务时就需要处理好法律与党委、尤其是党纪之间的衔接问题。长期以来，我国的纪检监察体制就是党委与监察部门合署办公，但是，这是两块牌子，两班人马，实践中往往是纪检部门作出决定，以行政监察部门的名义发出，这就造成了名不正、言不顺的局面，因此，为了避免党纪与国法同时出现时不知如何使用的尴尬局面，应该在新成立的监察委员会内将二者进行实质性合署办公，形成两块牌子一班人马，将国家监察委员会及地方监察委员会的一把手交由党的纪委书记兼任，这样党的纪委书记既是党的纪检工作人员，也是监察委员会的工作人员，作出决定就以监察委员会的名义做出，这样就避免了党纪与国法同时出现如何使用的尴尬局面。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出将党内法规体系纳入中国特色社会主义法律体系，虽然这种做法可能会有不同声音，但是将党的纪律法规以党内法规的形式固定下来，就目前的国情看，无疑是最佳选择，所以，我们不妨用良法的视角来看待党的政策法规，将其视为实现建设法治国家目标的一种“非常规”的法律，[6]在同属于中国特色社会主义法律体系范畴内找到二者的衔接点。

4监察委员会的监督与制约。根据中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，新成立的监察委员会能够履行监督、调查、处置三项职权和可以采取十二项执行措施，并且享有预防腐败的调查权、审计权、警示权、建议权，对涉及违法违规行为的调查权、处分权以及对腐败犯罪的侦查权、预审权等。由此看出，监察委员会对涉及腐败的违法犯罪行为拥有绝对的处理权力，这么一个位高权重的部门在今后的运行中完全不能排除公众关于其自身会出现腐败行为的怀疑，换言之，国家公权力如果没有监督和制约必然会被滥用和腐败。[3]但是现行的行政监察体制却是集决策权、执行权以及监督权于一身，是一种自我监督的监督模式，这种监督模式不是权力制约，反而是一种权力的集中，会加重权力不平衡并造成失衡，可以说，权力失衡与自我监督是当前监察体制存在的根本问题。既然我们要建设社会主义法治国家，根据法治社会的要求，在对国家权力进行配置时，就必须肯定分权体制及权力制约机制，[4]首要的就是应解决权力的有效监督问题。如同十八届中纪委第七次全体会议公报所言，“信任不能代替监督，需要把纪委的自我监督与党内监督、国家机关监督以及社会监督有机结合起来”。未来监察体制改革的大方向仍然是纪委与监察委员会合署办公，虽然变成了两块牌子一班人马，毕竟党有党纪，可以从党纪方面对监察委员会进行约束，而且党纪在使用时相对于国法会更加灵活有效率；国家机关监督就是要赋予人大、政协等国家机关工作人员举报、申诉权等；[7]社会监督就是要接受广大人民群众与新闻媒体的监督，监察委员会进行工作时，针对重大案件的处理应该举行听证会，邀请人民群众与新闻媒体参加，接受监督与质询。

三、我国监察体制建构的法理思考

1监察委员会设置的合法性。当前，监察委员会的设置是一个新的事物，从十八届中纪委第七次全体会议公报内容来看，其未来的《宪法》地位会很高，应该与一府两院具有同等的《宪法》地位，即在《宪法》层面，需要解决监察委员会与人大、一府两院的地位问题。根据《宪法》规定，我国国家权力架构是人大之下并存一府两院，未来的监察委员会的宪法地位应该与一府两院平行，构成人大之下一府一委两院，所以要按此架构对《宪法》的相关条款进行修改，加入“监察委员会由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，在全国人民代表大会有权选举或者罢免的人员中加入“国家监察委员会主任”，在全国人民代表大会常务委员会行使的职权中加上“有权监督国家监察委员会的工作”，“根据国家监察委员会主任的提名，有权任命国家监察委员会副主任及其相关人员”，加入“全国人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家监察委员会组成人员”，应当明确监察委员会实行垂直管理，明确其监察的范围与事项，明确县级以上监察委员会的选举程序及其与地方人大的关系等等。在一般法律层面，应该将《行政监察法》更名为《国家监察法》，在此基础上制定新法，在新法中体现国家监察委员会属于人大之下的一府一委两院序列，独立于行政机关之外，另外明确其与其他国家机关的监督关系，其监察对象应该是所有国家机关工作人员；同时，现行检察体制下各级检察机关所具有的反贪污贿赂部门、渎职侵权部门、职务犯罪预防部门等多部门划归监察委员会。

2监察委员会内部运行的制衡性。有了《宪法》定位之后，接着就是监察委员會的自身制度设计，以使其不致于由于权力过大，沦为腐败之地。这里主要涉及两个方面的制度设计问题，从外部来看，就是如何以制度的方式对其进行监督与制约。第一，需要发挥人大这一国家最高权力机关的作用，在《宪法》中明确其对监察委员会的监督职能，监督模式按照人大监督一府两院的模式进行。第二，发挥我们党作为执政党的作用，可采取由国家最高领导人作为最高监督人的角色，在国家最高领导人办公地点设监察办公室。第三，发挥司法机关的监督作用，检察院、法院长期以来作为司法机关，在查处违法犯罪行为方面发挥着主导作用，虽然新设立的监察委员会将会划分检察院的部分权力，但是保证法检尽可能独立行使司法权仍是全社会共识。从内部看，就是其内部权力分配与运行问题，绝对的权力就意味着绝对的腐败，因此对于权力的制约是必要的。第一，可以考虑在国家监察委员会内部设立类似于纪委的部门，这个部门的主要领导由国家最高领导人选拔，按期向最高领导人汇报情况；地方监察委员会也设置该部门，部门主要工作人员由上级监察委员会常委会议选拔委任，按期向上级监察委员会主任会议汇报情况。第二，在监察委员会内部进行权力分配，让每个分管领导主持一类案件，其拥有最终审批权，辅之以冤假错案终身追究制度，分管个案的领导与监察委员会主任对于个案如果有重大争议，则需报请上级监察委员会主任会议决定。

3监察委员会内党纪与国法的同向性。正如苏力教授所言，中国当下的司法制度改革，尽管有社会经济转型带来的巨大社会压力，但是真正组织化的推动司法制度改革的主要力量还来自中国共产党（包括党员知识分子），并且是通过贯彻党的方针政策来实现，通过党的纪律来保证的。[8]推及到监察制度方面也是如此，监察权的实现也离不开中国共产党，权力结构失衡是当前监察制度在实践中软弱无力的根本原因，我们的国情决定了不能像美国那样实行三权分立，所以，我们想要监察委员会未来运转达到预期设想，在制度设计上就必须基于现实，寻求党的支持，朝着独立实施监察权的方向努力，而不是一味强调监察权的独立。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第一次提到了将党内法规体系纳入中国特色社会主义法律体系，这种提法无疑是一个巨大创新与进步，因为即使在英美等国，其政党也没有成文的党内法规，各政党是根据不成文的、长期形成的具有宪法性质的习惯性做法来开展活动的。[9]根据姜明安教授的观点，党内纪律法规应该属于社会法和软法，[10]作为党内法规的软法与作为国家法的硬法虽然本质不同，但是同样可以对国家与社会起到规范调整作用，如果党内法规体系与国家法律体系不能协调一致，国家法律体系在既有的宪法框架下也不可能有长足的发展。[11]因此，在国家监察体制的制度设计上应该以当前党内法规体系建立为契机，将党纪放入党内法规体系，使党纪与国法的关系变成党内法规体系与国家法律体系的关系，以党内法规来支持国家法律的实施。同时，让党的各级纪委书记担任各级监察委员会主任一职，这样既坚持了党的领导权，又保证了监察委员会在运用国家法律时不受干扰，使党内法规与国法在实施上具有同向性，最终实现党内法规体系与作为监察委员会引用法的国家法律在中国特色社会主义法律体系框架内的统一。[12]

参考文献：

[1]胡玉鸿.权力控制：法制的宗旨与归宿[J].法律科学，1996，（3）.

[2]许崇德.中国宪法[M].北京：中国人民大学出版社，1996∶321.

[3]姜明安.法制中国建设中的法治社会建设[J]. 北京大学学报（哲学社会科学版），2015，（6）.

[4]唐素林.“检察权是法律监督权”辨析[J]. 华中科技大学学报（社会科学版），2003，（1）.

[5]贾玉英.宋代监察制度[M].开封：河南大学出版社，1996∶71-72.

[6]王学辉，王留一.论中国行政法治建设过渡期[J].理论与改革，2016，（6）.

[7]侯志山.外国行政监督制度与著名反腐机构[M].北京：北京大学出版社，2004∶26-27.

[8]苏力.中国司法中的政党[J].法律和社会科学，2006，（1）.

[9]华毅.世界政党立法的概况和我国政党立法的若干问题[J].中央社会主义学院学报，1994，（3）.

[10]姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2012，（3）.

[11]田飞龙.法治国家进程中的政党法制[J].法学论坛，2015，（3）.