探析湖南省矿业经济绿色发展的困境及对策

2022-01-01湖南中医药大学马克思主义学院包杰王博帆

区域治理 2021年18期

湖南中医药大学马克思主义学院包杰，王博帆

湖南省地处“一带一路”重要腹地，且具有“一带一部”区位优势。同时，矿产资源蕴藏量丰富，是我国矿产资源最为丰富的省区之一，矿业经济对支撑该省经济发展具有不可估量的作用。近年来，随着低碳经济、可持续发展观等不断进入人们视野，尤其是党的十八大、十九大以来对于生态文明建设和绿色发展的高度重视，表明以绿色发展带动生态文明建设将成为湖南省矿业经济长时期的发展方向。但湖南省矿业经济长时间保持着落后、粗放的发展方式，“痼疾”累累，其产能扩张的开发模式引发的生态环境问题日益突出，严重威胁到其资源节约集约化利用与生态环境的可持续发展。文章拟通过对湖南矿业经济绿色发展方面存在的问题进行分析，探讨其矿业经济绿色发展的对策建议，以期为湖南省矿业经济发展的绿色转型提供参考。

一、湖南省矿业经济绿色发展的背景

截至2019年，湖南省已发现矿种144种，探明资源储量矿种109种。其中，能源矿产7种，金属矿产39种，非金属矿产61种，水气矿产2种[1]。湖南省矿产资源的特点是贫矿多，单独矿产少，共（伴）生矿及低品位矿多，矿产质量不高，其矿产资源开采历史悠久，但由于资源开发认识不到位、政策制度缺失、监管疏忽等原因，矿产资源的开发为经济发展作出巨大贡献的同时，也遗留大量矿山环境恢复治理的历史欠账问题，给环境带来了一定的破坏。基于此，湖南省为加大环保力度，先后出台了一系列政策，主要从以下三个方面对矿业经济绿色发展进行了调整。

（一）开展矿山专项整顿规范

以煤炭、钨、锑、铅、锌、锡等为重点矿种，以柿竹园、黄沙坪等100多个矿区为重点区域，按照“关闭整顿、资源整合、标本兼治、综合治理”原则，湖南省国土资源部门对郴州三十六湾、鲁塘矿区、新田岭矿区、黄沙坪矿区等无证开采、非法转让、超深越界、矿业腐败等违法行为进行了严厉整治，对湖南省矿山企业矿业开发理念与发展格局进行了深刻调整，扭转了这些地区长期乱采滥挖的状况，截断了湘江流域新的矿山污染源。

（二）推进矿产资源开发整合

2019年12月，湖南省人民政府办公厅下发《关于全面推动矿业绿色发展的若干意见》，要求各市州人民政府制定本地矿产资源开发整合方案，按“三十六湾模式”或“花垣模式”，加快小型矿山整治和矿产资源开发整合，彻底扭转矿产资源开发“小、散、乱、污”的现状，实现矿产资源规模化、集约化开发利用[2]。

（三）推动绿色矿山建设

湖南省积极响应国土资源部关于开展“矿山复绿”行动的号召，制订了《湖南省“矿山复绿”行动方案》，对矿业企业依法办矿、矿产资源综合利用、节能减排及土地复垦等方面作出规范要求。各市州政府也牵头制订绿色矿山建设的相应方案，鼓励矿山企业自主开展绿色矿山建设工程，推进矿山生态环境治理，目前湖南省“国家级绿色矿山”增至65家，数量在全国名列前茅。

二、影响湖南省矿业经济绿色发展的消极因素

湖南省作为“有色金属之乡”，从矿业区域布局来看，以能源、冶金、有色、稀土、石化产业为主的矿业经济体系已初步形成；从矿山环境整治方面来看，“整体改善、局部恶化”的现状尚未从根本上得到遏制。为顺应绿色工业革命的趋势，目前影响湖南省矿业经济绿色发展的消极因素主要包括可持续发展价值观缺位、矿产资源合理开发利用不足以及缺乏政策支持和制度保障等三方面。

（一）可持续发展价值观缺位

矿山企业“重开采轻治理”“重经济效益，轻社会责任”的发展理念是制约湖南省矿业经济绿色发展的最大难题。首先，矿山企业投资基本来自个人资金或银行贷款，为尽快回收资金与盈利，企业投资规模仅限于满足基本生产，而对矿区安全生产投入保守，因矿山安全管理不到位导致矿区安全事故频发，地矿矛盾、矿群矛盾明显。以经济利益为导向，企业将矿业经济活动的外部不经济性转嫁给社会，严重威胁到矿区居民生命财产安全。其次，对矿业文化及矿业遗产的历史价值认识不足。根据产业生命周期理论，当矿业产业进入衰退期，因未能充分认识到矿业遗产的资源价值和开发潜能，缺乏对面临关闭的枯竭型矿区再利用的意识，湖南省资源枯竭型矿区的闲置现象已从局部扩展至整体。最后，作为利益相关者的矿区居民，近年来随着矿产资源价格高位波动引起的逐利行为加剧，在利益导向下对环境污染感知程度低，纵容了矿山企业“炒矿”、隐瞒矿难、受贿护黑等违法行为，进一步弱化了制度效力，更谈不上发挥第三方对矿山企业绿色发展的监管作用。

（二）矿产资源合理开发利用不足

矿产资源合理开发利用不足是限制湖南省矿业经济可持续发展的主要因素。湖南省矿山企业规模小，以湖南省郴州市为例，其共有各类矿山企业1147个，但从矿山规模来看，大、中型企业只有8个，其它皆为小型矿山[3]。一方面，小矿山大部分为个体经营，生产水平科技含量不高，开采效率低，缺乏长远规划。在矿产品需求旺盛、矿产品价格大幅增长的情况下，小矿山掠夺式开采的短期发展行为更加严重。大矿小开、一矿多开、采主弃次、采富弃贫、采易弃难等不合理开采行为造成矿产资源的严重浪费。另一方面，矿产资源的综合利用及再利用程度低。目前湖南省矿产品基本未进行深加工，矿产资源的二次利用罕见，不少矿山企业以出售矿物原料为主，矿产资源有用成分回收利用率极低，伴生成分几乎不存在再利用。随着湖南省工业化进程的加快，矿产资源的开发力度达到了前所未有的水平，矿产资源消耗速度逐年增加，而探明矿产资源储量逐年减少，湖南省保有矿产资源储量正在迅速下降，部分矿山资源储量已高度危机甚至几近枯竭。

（三）缺乏政策支持和制度保障

目前，湖南省矿业经济发展的部分政策文件已经过时，支持矿业经济绿色发展的政策法规面临缺失。根据湖南省人民政府及各直属部门的门户网站、法律信息网站等渠道，查找到有关湖南省矿业经济发展的政策文本发现：矿业经济绿色发展相关的政策文件包括《湖南省深入整顿和规范矿产资源开发秩序工作方案》《湖南省违反矿产资源管理规定责任追究办法》《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》等，但已出台政策年限较长，严重滞后于矿业经济发展现状。随着对生态环境要求的提高，条例内容已与湖南省严峻的矿山环境问题不相适应，必须重新修改、补充和完善。另外，根据矿业经济发展存在强烈的路径依赖，对制度需求弹性较小的事实[4]，在制度效力约束不足导致违法成本较小甚至为零的情况下，无证勘查开采、越界开采和非法转让探矿权等违法违规行为出现严重反弹。例如，在对湖南省醴陵市国土资源局进行实地调研中发现，醴陵市目前暂无持证合法开采的矿山企业。

三、湖南省矿业经济绿色发展的对策建议

（一）湖南省矿业经济绿色发展的实施原则

（1）有机结合政策工具，为矿业经济绿色发展提供制度保障。健全的制度与良好的管理是资源丰裕型地区规避“资源诅咒”的主要措施之一[5]。湖南省支持矿业经济绿色发展的政策文本重点集中在矿产资源开发秩序整顿及违法行为追究层面，缺少对矿业绿色技术创新、矿业遗产保护、矿区生态补偿标准等政策文本。矿业经济绿色发展的实施应进一步利用制度创新引导矿业经济绿色发展，结合政策工具的约束效力和政府部门监督考核、表彰处罚功能，为湖南省矿业经济绿色发展提供保障。

（2）加大对矿山企业的支持，发挥矿山企业在绿色发展中的主导作用。目前湖南省对矿山企业绿色发展的财税激励欠缺，没有形成以资金支持推动矿山企业绿色发展的激励机制与推动作用。湖南省矿山规模以中小型矿为主，技术水平低，抗风险能力弱，矿山企业多为小型民营企业，容易受市场波动的影响。因此，需要加大对湖南省矿山企业绿色发展的资金支持力度，尤其要不断改进和完善对从事科技创新的矿山企业的资金扶持和财税激励机制，提高矿山企业绿色发展的积极性。

（3）贯穿矿业经济发展全阶段，侧重点从末端治理转为“边开发边治理”。绿色矿山建设主要强调对矿业活动的末端污染治理，比如矿山地质生态环境的恢复。湖南省矿业经济绿色发展要求将绿色发展理念贯穿湖南省矿业经济活动的全过程，从源头开始控制矿业经济发展带来的环境污染与生态破坏。矿山企业必须在矿产资源勘探前采取污染防范，在开采中落实低能耗、低污染、低排放标准，开发完毕后及时对生态破坏进行恢复治理，并优先复垦耕地或农用地。

（二）湖南省矿业经济绿色发展的对策建议

（1）构建矿山企业社会责任体系。一是培育绿色发展文化，增强矿山企业社会责任意识。在矿山企业内部培育绿色生产文化、安全文化，重视和谐矿区建设，及时调整影响矿区生活的生产作业，与矿区居民建立协商机制，保障矿区周边居民的合法权益，将矿业生产的负外部性影响内化于企业经营过程，从观念上改变矿山企业重经济利益、轻社会生态环境的发展理念，从根本上认识企业社会责任不仅是矿山企业实现经济责任的手段，也是企业承担经济责任的延续。二是落实矿山企业社会责任法制化。构建矿山企业社会责任法制体系，规范企业开发行为，从宏观层面界定矿山企业对社会及生态环境的责任。加大对矿山企业绿色发展的监管力度，建立矿山企业社会责任评估和奖惩机制，督促矿山企业依法履行对矿区生态环境保护的义务，并充分发挥网络、媒体、中介机构及矿业行业协会对矿山企业履行社会责任的监管作用。三是完善生态补偿标准，量化矿山企业社会责任。以政府为主导对矿山企业经济活动进行环境影响评价和地质灾害评估，以生态环境实测损失量为补偿额度标准，测度矿区的生态环境维护和恢复成本。对于生态环境维护和各项措施完善的矿山企业给予正外部性补偿，因矿业活动引发的地表沉陷、植被破坏及大气污染等威胁生态安全造成负外部性的矿区征收补偿税费，作为对受损者的补偿，补偿标准由生态破坏损失、生态恢复费用和居民机会成本损失组成[6]，并有责任继续对矿区环境进行恢复治理，实现矿区生态环境扰动最小化和生态再造最优化。

（2）探索矿业经济低碳发展模式。一是实施清洁生产。按照清洁生产3R（减量化、再利用、再循环）原则，加强矿产品生产过程中环保手段与清洁技术的衔接，引导矿山企业制定矿产品清洁生产方案，将清洁生产纳入矿业经济发展管理体系中。鼓励发展节能、节水、节材的清洁生产工艺，倡导利用风电、核电、光伏发电等清洁能源，加大对共伴生资源及矿坑水、尾矿水、废石及尾砂的综合回收利用，实现矿山企业“三废”的资源化、减量化和无害化。二是淘汰落后产能。关停生产技术落后、安全性差、资源消耗高的煤矿企业，淘汰污染重、能效低的矿产品加工工艺，逐步重组生产能力差、规模小、装备落后的矿山企业。根据国家落后产能界定标准，加强矿业设备更新，采用无废或少废生产工艺，消除环保隐患，提高矿业行业准入条件。三是优化矿业结构，构建绿色低碳产业链。一方面，根据湖南省矿山企业“多、散、小”的总体布局、矿产资源禀赋差异及开发利用条件，有针对性地整合矿山企业，培育优势矿种，如湖南郴州的有色金属矿。另一方面，引入合同能源管理机制，推广合同能源管理工程[6]，运用市场手段促进矿业活动的节能减排，增加矿产资源勘探、开采、选冶、加工、消费全过程的绿色程度，形成产业关联度高、污染排放量少的绿色低碳产业链。

（3）利用矿业文化实现矿业遗产转型。一是加强对矿业文化的保护。矿业文化作为矿业生产方式与自然环境结合孕育的结果，是经过历史积累扎根矿区所获得的认同，更是湖湘文化的重要组成部分。一方面，要发挥政府环境规制对矿业文化的保护作用，制定配套的矿业文化产业发展政策，将矿业文化与矿业经济的耦合发展上升到宏观政策层面，塑造促进矿业文化产业发展的“硬环境”。另一方面，要加强矿业行业协会等社会团体对矿业文化的宣传和传承，依靠第三方组织打造的“软环境”，在法律制度之外保护和引导矿业文化的发展。二是发挥矿业文化的生态功能，科学规划湖南省矿业遗产旅游发展。根据湖南省矿业遗产资源状况、地理位置及区域发展程度，从文化旅游的角度利用矿业遗产资源的历史文化价值，在矿业产业的衰退期及时培育新兴产业，形成对资源枯竭型矿区的接替产业，使矿业遗产成为资源枯竭型矿区新的绿色经济增长极。依托矿业文化的生态功能，对矿业遗产的文化价值进行物化表现，推广开发矿业遗产旅游，在创造经济价值的同时有利于实现资源枯竭型矿区的绿色经济转型，避免“矿竭区衰”的短期发展现象。

（4）依靠技术进步创新驱动绿色发展。一是探索矿产资源开发先进技术。比如应用深地勘探技术使矿产资源勘查的范围更广、更深，有利于提高找矿效率；通过对大暴露面积充填体下的高效采矿技术、挤压爆破充填采矿技术的利用，可使作业安全且贫化损失率降低，可最大幅度回收地下矿产资源，有效减少矿产品废物量的排放，降低矿石贫化率，提高矿产资源的可持续利用程度。二是加强对矿产品绿色选冶加工技术的支持和发展，提高尾矿管理水平和综合利用程度。比如湖南省醴陵市应用分离技术对矿山开采中产生的废水和尾矿进行分离处理，并将尾矿统一运送至江西萍乡制成压缩砖，进一步加工利用，变废为宝，有效减少了末端污染对矿区生态环境的破坏。三是深化产学研合作，提高矿山企业技术创新能力。一方面，高校和科研院所要为矿山企业承担部分技术研发工作；另一方面，矿山企业要为前者提供资金、设备等有效研发投入，通过与研究机构的紧密合作，提高企业的研发能力和技术水平，推动先进矿业技术的示范和应用。