中国特色自由贸易港竞争政策制度创新研究*

海南大学法学院 翁小茜

强化竞争政策的基础性地位是当前我国市场经济发展背景下实现要素市场化配置的重要制度安排。针对自贸港公平竞争新高地的打造，《中华人民共和国海南自由贸易港法（草案）》第二十五条明确表示，“海南自由贸易港建立统一开放、竞争有序的市场体系，强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度，加强和改进反垄断和反不正当竞争执法，保护市场公平竞争”。作为全国第一个强化竞争政策试点实施的省份，海南自贸港要进一步推动竞争政策体制机制创新发展，立足《反垄断法》及《反不正当竞争法》的立法原则和指导思想，使竞争机制与市场化要素实现合理配置，同时通过自由有序营商环境的建设，推动各类市场主体的公平竞争及其要素在海南自贸港内的自由流动。[1]

一、我国竞争政策发展现状及理论依据

竞争政策与完善社会主义市场经济体制紧密相关。改革开放以来，随着经济市场化的逐步推进，竞争在驱动资源流动和优化配置、提高资源利用效率、促进技术和组织创新等方面发挥着重要的作用。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“强化竞争政策基础地位”；国务院颁布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》更是把竞争政策的地位和价值提高到新的理论和实践高度。至此，政府的整个政策体系需要围绕维护和促进公平竞争展开，以此推动营商环境的优化，加快我国社会主义市场经济体制建设的进程。现下，国际贸易规则的调整、数字经济与平台经济的发展对我国竞争政策的制定实施带来新的约束与挑战。[2]因此，着力构建宏观调控有度、营商环境有序、市场主体有活力的经济体制，以保障竞争政策的基础性地位，对改革的整体性、协同性要求更为紧迫。

在全国范围内强化竞争政策基础地位，努力保障各类市场要素充分涌流的大背景下，2020年6月，中国（海南）自由贸易试验区强化竞争政策试点实施和有关方案经国家市场监管总局批复同意，海南成为全国第一个强化竞争政策试点实施省份。此举旨在结合习总书记4.13讲话、中央12号文件的同时，在海南自由贸易港“三区一中心”的战略目标及《中华人民共和国海南自由贸易港法》出台的背景下，强化竞争政策的试点和实施，将竞争自由便利制度纳入自贸港市场竞争秩序规则体系，成为自贸港优化营商环境的重要指标。

二、中国特色自由贸易港竞争政策发展面临的挑战

当前海南自贸港乃至我国境内竞争政策发展过程中面临的挑战，需要在对比域外其他国家或地区竞争政策发展实践的基础上进行经验的分析总结与借鉴。韩国公平交易委员会（KFTC）的成立是该国竞争政策落实的重要成果，相关行政机关在实施制定或者修改市场价格标准、限制市场流动、实施不合理的卡特尔等不符合竞争秩序的规章制度或批准含有不正当竞争的措施前，应征询KFTC的专业意见，KFTC针对其认为不符合竞争秩序的措施或条款，有权建议相关行政机关进行补充或修改。[3]日本通过本国的《竞争政策评估法案》，对国内涉及竞争的法律法规从政策实施效果、评估结果及政策的可替代性等方面进行分析，以实现本国法律法规对市场主体及竞争行为的有效规制。[4]澳大利亚通过《竞争原则协议》的制定对相关竞争行为的指导原则进行详细的规定，同时以《竞争原则协议》为根据，审查国内的现行立法是否含有竞争限制因素，旨在规避通过立法限制竞争的风险，维护竞争秩序的公平自由，并以相关的成果及经验进行自上而下的改革，逐步推动和实现地区政府立法的竞争化和法治化。

通过域外竞争政策制度的比较及立足国内营商环境发展的实践，海南自贸港在竞争政策发展的过程中，竞争审查不到位、产业政策与竞争秩序发展不协调、行政性垄断等限制竞争的现象仍然存在。在大力提倡人员进出自由、竞争自由、信息自由，发展共享经济、“数字海南”的背景下，市场化不充分不同步的弊端仍然阻碍着海南竞争秩序和营商环境的优化。当前，自贸港内市场主体不充分，市场客体的流通性不足，市场交易信息仍然存在不透明不对等的现象；其次，行政性垄断现象依然存在对“市场繁荣”景象的认知失真，；再者，市场机制规制与规制科学性实效性仍有待完善，竞争政策与产业政策发展不协调。针对自贸港竞争环境发展面临的不足，创新竞争体制，强化竞争政策基础性地位，保障竞争自由便利以优化营商环境，是海南自贸港竞争政策制度创新要求下亟待解决的问题。

三、中国特色自由贸易港竞争政策制度创新

（一）完善公平竞争的审查制度

强化竞争政策的基础地位，意味着政府政策体系的建立需要立足竞争政策的健全，政府政策的出台需要经过公平竞争审查。在我国，作为竞争工具之一的公平竞争审查制度，应与《反垄断法》等其他竞争工具有机结合，旨在进一步完善和细化反不正当竞争法律制度。海南建设自贸港亟须创设行政体制新优势，构建公平竞争审查新制度，引入国际化的评估模式，以发挥公平竞争审查制度对营商环境的优化作用。首先，构建第三方评估模式，细化纠错机制。对于在自贸港内进行的竞争活动，制定符合公平竞争要求的考核标准，并针对竞争结果展开定期评估。可通过与国际专业评估机构合作等方式来保障评估结果的公正性及专业性，对积极的评估结果予以肯定，对不符合规范的评估结果以清单方式列明并附上详细的、有针对性的整改计划。[5]其次，建立公平竞争监督及责任追究机制。经济活动中的任何单位和个人可针对出台的政策措施中未进行公平竞争审查或违反审查标准的情况向政策制定机关的上级机关或反垄断执法机构反映，对于严重违反竞争审查要求的主管人员和其他直接责任人员，要依法依规地追究责任并给予处分。最后，完善公平竞争信息公开交流机制，合理利用海南自贸港竞争政策成果，发挥竞争政策试点省份的作用和优势，公开竞争评估结果及相关实践成果信息，为国内其他省份竞争制度的推行提供可复制可粘贴的经验。[6]公平竞争审查制度的创新是落实自贸港竞争政策的重要组成部分，是实现市场竞争要素的充分涌流，维护公平自由市场秩序的应有之义，通过公平竞争审查以规范政府相关行为，保障市场对于社会资源配置的决定性作用，全面优化营商环境。

（二）深化行政性垄断排斥制度

消除行政性垄断的本质就是要处理好政府与市场的关系。探明《反垄断法》的立法宗旨可以发现，在判断行政垄断时，应重点关注行政行为是否产生排除、限制竞争的效果，是否破坏了市场的公平竞争秩序，是否损害了消费者及社会公共利益，并阻碍了市场经济的健康发展。[7]海南建设自由贸易港，坚持和深化行政性垄断排查制度，是维持市场竞争秩序平稳有序运行的关键。第一，实现行政性垄断排斥制度与公平竞争审查制度的有机结合。确定和细化公平竞争审查的具体标准和程序，明确海南在针对行政性垄断行为进行审查的过程中所应遵循的法律依据和审查的具体对象。同时建立行政垄断的“事前预防”机制，以弥补当前《反垄断法》仅对行政垄断进行“事后规制”的不足。通过建立行政垄断的“事前预防”机制，对国家机关制定中的政策措施进行公平竞争审查，从源头防范行政垄断行为的产生，实现公平竞争审查制度“事前预防”与《反垄断法》“事后规制”的有机结合，最大限度地减少政府对经济的过度干预。第二，完善行政垄断惩罚性赔偿机制。通过适用对象、案件范围、赔偿数额等具体规则的明确以实现对行政性垄断行为的规制，提高行政性垄断受害者的维权积极性，抑制潜在性的行政性垄断行为的同时维护市场公平竞争秩序[8]。发挥行政垄断惩罚性赔偿机制对行政性垄断受害者的救济作用，使受侵害主体的损失能得到有效弥补。[9]此外，结合公平竞争审查制度的实施效果及第三方评估结果，科学评价在海南自贸港内发生不合理排除、限制竞争的阶段情况及其防治力度后，以评价结果作为参考，形成可复制可推广的行政性垄断排斥经验，发挥海南作为竞争政策试点的作用。

（三）建立竞争政策与产业政策协调机制

确立竞争政策的基础地位，需要海南调整竞争政策与产业政策的关系，以竞争政策为基础加快推动自贸港产业政策的创新与转型。设立海南自由贸易港产业政策委员会，以产业政策的制定辅助相关行政部门产业政策的执行。产业政策委员会成员应由反垄断委员会专家担任，保障相关人员的专业性，避免行政部门出于个人利益制定有违公平竞争原则的政策。把公平竞争作为政策制订的基本理念，在立足《反垄断法》立法原则的基础上推动选择性产业政策向功能性产业政策转型，逐步在海南自贸港内形成竞争为本、公平至上、兼顾效率的市场秩序及营商环境。将公平竞争审查嵌入到产业政策制定的程序与机制中，有利于产业政策遵循公平竞争的基本原则，有利于产业政策与竞争政策的互补与协同，有利于产业政策制定者与竞争政策当局更为深入地交换意见及沟通。相关产业政策的制定者在政策构建与探讨的过程中，应与相关利益群体或其他政策参与者对政策的制定出台进行全面充分的论证，保障论证结果的广泛性与专业性，为海南自贸港竞争政策的制定与实施提供更为准确的判断依据，以此推动公平竞争新秩序。在建立产业政策委员会的基础上，推行海南自贸港审议会制度，由反垄断委员会的专家或代表担任审议会委员，产业政策草案提交产业政策委员会表决之前，须经由产业政策审议会这一前置程序先行审议，取得较为一致的意见后再提交委员会。产业政策审议会议应秉承公正透明的原则，开辟公众线上线下的参与模式，将所有评议意见记录在案，防范和化解政策制定过程中扭曲与限制竞争的风险，以符合竞争原则的产业政策为保障，推动海南自贸港竞争有序、公平自由营商环境的建设。

四、结语

竞争政策体制创新，不仅是确立竞争政策基础性地位的基本要求，也是市场体制机制改革的重要依托。自由贸易港深化竞争政策试点，要立足相关法规制度的立法精神与指导思想，充分认知海南当前在营商环境尚未优化、行政性垄断依然存在、竞争政策与产业政策发展不协调等方面面临的挑战。完善公平竞争审查制度，探索创新型自由贸易港市场竞争状况评估机制、行政性垄断排斥制度及竞争政策与产业政策协调机制，充分发挥海南强化竞争政策试点省份的作用，着力优化营商环境，保障公平有序的竞争秩序，以创新型体制机制改革为我国竞争政策的发展提供可复制、可参考的经验。