国土空间规划体系的发展与改革研究

韦向东，刘琳

1.陕西华地勘察设计咨询有限公司；2.陕西西川都市景观研究所

引言：近年来，我国国土空间规划体系越发健全，不仅涵盖了土地利用规划、城市规划、各功能区规划等，也实现了各个空间的有效融合，并进一步展现国土空间规划体系的重要指导性作用。但是在国土空间规划的改革过程中，需要不断应用各类政策制度对其进行设计领域的完善，因此城市作为国土空间规划的重要阵地和平台，需要不断发挥城市规划的作用，确保国土空间规划体系健全发展。

一、城市规划及国土空间规划阐述

（一）城市规划的兴起

相比于其他学科领域而言，城市规划领域的学科发展时间相对较短，早在国外针对城市规划进行研究时，主要源自于“城市病”的治理与分析。在工业革命时代，越来越多的人口进入城市，再加上当时各西方国家城市内部的环境逐渐恶劣，人民居住环境、空气质量等急转直下，到了1909年第一部规划法正式诞生，也为近现代城市规划体系的发展和学科建设奠定了良好的基础。而对于我国而言，我国现有的城市规划学科发展起源于20世纪初期，中央也针对我国的工业城市规划做出了一系列的指示和批示。直至当前，城市规划学科越发完备，相关研究理论和研究系统也在充分发挥其作用。

（二）城市规划的价值导向

在城市规划进程中主要涵盖了对于环境、实践、问题以及变化四个维度的研究理论方向。首先在环境方面，城市规划需要针对城市发展中所涉及的自然环境和建成环境等进行全面的分析与研究；其次在实践方面，更加侧重于城市规划的实践，需要应用在城市发展之中并有效实现问题的解决，并针对问题解决和实施效果进行有针对性的强化与提升；再次在问题方面，更加集中于当前城市发展进程中的各类冲突以及城市化发展中存在的各类复杂问题；最后在变化方面，城市规划需要针对城市发展各类变化进行有效的评估，根据变化情况对城市未来发展情况进行合理预测，并进一步搭建对应性更强的物质程序与模型，可以实施情景模拟，以进一步保障城市规划模型运转效果的动态观察效果。

（三）国土空间规划

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）中明确指出，“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。”国土空间规划更加强调“空间”，也就是对空间规划的具体主体对象进行全面的明确，国土空间规划需要深入贯彻“五级三类”的规划要求。在国土空间规划中，并不是对于相对抽象的边界区位进行界定，而更加强调对于具体存在的空间开展有效的规划工作，因此在社会发展进程中，国土空间规划更具有现实意义和应用价值。可以通过对国土空间规划体系的全面构建，以不断促进我国治理体系和治理能力现代化发展，有效解决当前我国城市化和社会发展进程中存在的诸多问题，针对不同空间规划中存在的矛盾进行有效解决。

二、国土空间规划体系中的城市规划作用

（一）始终保持城市规划的全局性视角

近年来我国城市化发展的速度越来越快，但是不容忽视的是城市化的发展速度与实际城市规划产生了一定矛盾和误区，速度虽然越发迅猛，但是这也使得城市在整个发展进程中始终呈现出较多矛盾。针对此类问题，究其原因并不完全在于城市规划的因素，但是二者之间同样也存在必然的联系。如果仅仅依靠规划的相关手段对城市发展中存在的诸多矛盾和问题进行治理和解决，则难以实现可持续性发展的目标和成效。因此需要以当前城市的规划为具体依托，有效解决城市规划中存在的各类问题，真正实现全局性规划的目的。

首先要以国土空间规划体系为依据，不断明确城市规划的主要发展方向，严格贯彻国土空间规划等相关要求，突出规划体系的导向与控制作用，特别是针对城市功能区规划以及土地利用规划方面，要严格履行国土空间规划体系以及相关法律的要求，有序开展城市规划工作，进一步加深我国当前城市规划进程中的深化改革，并有效实现规划领域的现代化建设。此外要不断提高土地利用效率，针对城市规划布局中现有格局和土地资源进行全面的调研，并以调研结果为依据，协调好城市各个功能区的具体分布，有效解决以往城市发展进程中功能区规划不和谐的问题。例如，针对现有工业区，要避免居民区划入该区域内，为人民群众的生活营造绿色可持续发展的环境空间。最后，保持城市规划的全局性视角需要以居民意见为重要参考依据，可以积极引导居民参与到城市规划以及国土空间规划决策之中，让居民提高城市规划的参与感和获得感，也能帮助广大居民加深对城市规划的理解和认知。

（二）在国土空间规划体系中重视城市规划的重要作用

当前我国所开展的国土空间规划始终强调了城市规划的导向作用，也就是在实际空间规划中强化“三线”约束，并以此为重要依托，始终坚持综合性原则进行城市的总体规划，其中也要始终确保城市发展中的效益性原则，着力实现经济效益与社会价值的有机统一。促进城市民生不断改善，始终强化以人为中心的城市规划要素和国土空间规划体系发展核心，真正实现各类城市发展资源的优化配置。另外在城市发展进程中要始终强化城市规划的“五个量”管控，也就是框定总量、盘活总量、强化质量、优化增量、限定容量，并以“五个量”为城市规划以及国土空间规划的重要前提，在此基础上实现城市发展的新形式，帮助城市挖掘文化特色，实现全面化的功能定位，并在城市建设过程中针对各类问题开展有效分析，确保城市规划与国土空间规划能够有效统一，并兼顾城市的整体品质和新时代背景下的城市转型。

此外强化城市规划在国土空间规划体系中的作用和价值，可以实现城市规划中的底层管控，例如在街道层面中严格落实城市规划等相关要求，从人民群众基本生活环境出发，广泛了解群众的生活需求，并确保城市规划与各类需求紧密契合，更好地实现人民群众对于城市发展中的多元化空间需求，有效打造生态宜居可持续发展的城市空间。例如在城市详细规划中，城市的各类空间产品需要始终以土地为重要发展核心，并根据城市空间产品的类别和品质、区间定位等进行严格的结构性管控，弥补城市空间产品现有短板，从更加细节化和微观化的角度实现城市规划的最大效用和价值。

（三）充分发挥城市中长期发展规划的价值

当前我国根据国土空间发展规划体系已经颁布了相关发展意见，其中已经明确指出国家国土空间发展规划体系的首位要素在于发展规划，而其他类别的规划则同样要以国土空间发展规划为重要的依托和一切工作开展的前提。另一方面，在整个城市的发展进程中，城市规划的核心同样也是城市总体发展规划。在总体规划中要不断提高对核心的重要认识，并在城市空间发展中和城市战略性发展的角度，不断提高对城市总体规划的重视效果，确保城市总体规划能够有效推进城市的新时代发展，进一步推进城市社会效益和经济效益的同步实现。

可以说，在城市规划过程中，要充分发挥出中长期发展规划的作用，始终保持长远化的发展视角，可以针对城市的未来发展战略等提出有针对性的社会建设意见和城市规划部署，避免城市规划不明确导致城市无法健全发展的问题。但另一方面如何充分发挥出城市中长期发展规划的最大作用和价值，需要各地区在城市现有中长期发展规划的基础上强化研究与分析，结合城市的发展战略，明确城市发展规划以及国土空间规划的相关细节和要素，有效推动城市的发展和进步。

（四）充分体现国土空间规划体系中城市规划的引领效果

从1949年我国建国至今，各级城市的发展速度越来越快，特别是二十一世纪以来，城市规划领域同样也实现了飞速的发展和演进，这也使得城市发展中城市规划的作用和引领效果逐渐凸显出来。城市作为地方事权的主要阵地，始终强化与中央之间的联系效果，而城市同样也需要处理好局部利益和大局利益，强化地方与中央之间的有效联动，此外城市同样也是人民群众享受美好生活、创造美好未来的重要平台与载体。因此需要在新时代背景中创设新型城市，要确保城市国土空间规划体系中城市规划的作用能够充分发挥，实现城市规划的引领效应。但不容忽视的是，现如今因为我国很多城市的发展缺少整体和全局的国土空间规划内容，也无法实现对整个城市范围的全覆盖，因此以城市规划为重点，强化其引领作用，能够有效解决此类问题，并不断提升城市规划的特殊地位。可以根据人民群众的基本生活需求以及对城市规划的需求等多方面要素进行有效的分析，确保城市规划与城市发展之间的联系作用能够充分展现，最大限度上焕发城市规划的作用与价值。

三、结论

综上所述，当前我国的发展已不可同日而语，在新时代发展进程中，国土空间规划体系的建设需要始终强化实践性、系统性、全局性等诸多特点，这也是我国发展中国特色社会主义的重要目标之一，但是如何强化城市规划，确保城市规划能够助推国土空间规划体系建设成为了社会各界广泛关注的话题。对此本文深入探究国土空间规划体系中城市规划的作用，首先分析了城市规划、国土空间规划等相关学科发展与具体概论，并着重强化城市规划具体对策，希望能够为当前我国城市规划以及国土空间规划体系的发展提供必要的支撑与保障。