行政许可视角下营商环境法治化研究

四川大学公共管理学院 杨睿杰

一、导言

我国自2020年1月1日起开始实施《优化营商环境条例》。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，推进营商环境法治化是其中一项必然要求；是促进我国经济高质量长远发展的重要保障；是依法治理国家，实现社会主义法治化的必要条件。

（一）营商环境法治化是国家治理体系现代化的要求

按照步骤完成战略发展目标，需要经济、政治、法治等多方面的协作与努力。国家树立服务政府理念，持续深化简政放权，推进放管结合，从顶层的制度设计出发，才能逐步提升营商环境，促进营商环境法治化，从而推动实现国家治理体系和治理能力现代化。

（二）营商环境法治化是经济又好又快发展的要求

我国是社会主义国家，是以公有制为主体的经济制度，多种所有制经济也在这个制度之下并存。在新时代，我国需要进一步推动经济的高质量发展，首先要加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，保证企业等在内的市场主体的正常经营活动。其次要大力支持和引导非公有制经济发展，激发非公有制经济的活力。最后要积极发挥国有经济的主导地位，引导不同所有制经济共同发展。

优化营商环境是转变我国经济发展方式，提升我国经济实力，促进经济稳定发展的重要保障。因此，促进营商环境法治化，是通过法律制度和安排来规范市场主体行为、改善营商环境的重要手段。

（三）营商环境法治化是社会主义法治化的要求

法律规范和法律制度为营商环境提供了制度化的支持。从国家的角度看，需要制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件。从市场的角度看，依照法律、法规和章程，加强行业自律是行业协会商会应当遵循的规则；为市场主体提供信息咨询、宣传培训、权益保护、纠纷处理，是行业协会应当提供的服务。从企业等市场主体的角度看，需要提升企业责任感，加强守法、遵法的意识。只有国家、市场和企业都自觉按照法律从事市场活动，才能实现营商环境法治化。

二、概念界定与理论基础

（一）概念界定

1.行政许可

在行政法学的理论体系中，行政许可是指在法律一般不允许的情形下，特定的行政主体根据行政相对人的申请，经过法定程序颁布许可证或执照等形式，赋予特定的行政相对人实施某种行为或从事某种活动的权利的行政行为。本文所研究的行政许可，主要是指行政审批及其制度建设与改进。

2.营商环境

市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境都包括在营商环境之中。在本文中，营商环境是指由法律制度、经济制度、政治制度等必要制度作为支撑的，包括企业等市场主体从市场进入到退出等一系列环节在内的动态制度与体系。

（二）理论基础

1.平衡论

平衡论是我国行政法学的一种理论基础观点。行政法的全部发展过程就是行政机关与相对方的权利义务从不平衡到平衡的过程。在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务在总体上是平衡的。它既表现为行政机关与相对一方权力的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；既表现为行政机关自身的权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡。利用平衡论可以对营商环境进行分析。从我国政治建设角度出发，要考虑平衡政府机构的权利与义务关系，才能从政治、经济、文化等各个角度出发建设好我国的营商环境，提升营商环境的建设水平。

2.信赖保护原则

信赖保护原则是行政法学的一种重要基础原则，指的是基于维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当权益的考虑，当社会成员对行政过程中某些因素的不变性形成合理依赖，并且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或在变动上述因素后必须合理补偿社会成员的信赖损失。运用信赖保护原则，可以分析如何从行政许可的角度出发提升我国的营商环境，可以更多地从法律角度和政治角度考虑如何打造国际一流的营商环境，并针对现有的营商环境提出一定的政策建议。

三、营商环境现状与政策建议

（一）营商环境现状

1.经济环境

从经济的角度出发，需要考虑税收、土地资源、融资和劳动力等各方面对营商环境的影响。首先，在经济学研究中，税收占国民经济总收入的绝大部分，约为九成以上，因此，税收是影响企业等在内的市场主体的营商环境的重要因素。目前我国的营商环境，最大的突出表现是企业的税收负担较重。其次，我国的土地供给数量下降，价格提高。自2013年起，我国国有建设用地供应数量就开始呈现出下降趋势；同时，土地综合地价水平自2007年起还逐年升高。因此，加大了企业等市场主体使用土地的成本，加重了企业的负担。再次，从金融学的角度来看，市场主体的融资难问题突出。融资途径不健全、融资成本高、融资风险高也是企业等市场主体在经营时常见的融资问题。如何保持稳定且高效的资金来源是改善营商环境需要考虑的问题。最后，我国的劳动力成本在上涨的同时，供应数量却在下降。人力资源是企业保证生产的重要因素。然而近年来我国的劳动力供给增长速度不断放缓，企业等市场主体的用工成本逐渐增加。

2.政务环境

从平衡论的角度出发，行政机关要与行政相对方实现权力的平衡；行政机关也要与行政相对方达到义务的平衡。因此要从政府内部结构、外部沟通和政策环境三个角度出发阐述我国现有的营商环境。

首先是政府的内部结构方面，理顺政府各部门之间的关系很重要。各部门权力的边界存在划分不清的现象，导致部门之间出现职责交叉、权限不明，有问题得不到解决。但是，目前我国正在开展的行政审批制度改革正逐渐改善这一现象。此外，政府机构也致力于改进工作流程，正在逐渐优化政府的内部结构。其次是政府的外部沟通方面。行政机关在与行政相对人进行沟通的时候，更多地考虑的是行政主体的利益。并且，政府与市场的关系还没有完全理顺，如何处理“看不见的手”与“看得见的手”的关系，仍旧是改善营商环境需要考虑的问题。只有理顺这个关系，才能在市场发挥决定性作用的基础上更好地发挥政府作用。最后是现有的政策方面。目前我国已于2020年1月实施了《优化营商环境条例》，并且各地也都相继地出台了各省市的营商环境条例，以此来保障营商环境的建设。

3.法治环境

我国在营商环境方面的法律法规有待完善。首先，在企业成立时，营商环境关注的焦点是影响企业设立的法规条例，目前我国关于这方面的非法律法规还不足。其次，在企业运营的过程中，政治环境和政府法律法规是影响企业运营的重要因素。但是我国目前在这方面的法律条文较为欠缺。最后，在企业的绩效方面，法治环境的变化会导致企业战略决策的变化，企业战略决策变化也会促使法治环境因素发生变动，因此要加强对营商环境法治化的建设。

（二）改善营商环境的政策建议

1.经济环境

首先，税收是影响企业等在内的市场主体的营商环境的重要因素，考虑到目前我国的营商环境下，企业的税收负担较重。因此需要营造低税负营商环境，加强统筹规划与设计，把纳税水平降至国际平均水平；同时要构建有中国特色的税收体系。其次，努力降低企业要素成本与税费负担，包括减轻企业等市场主体的人力成本负担和用地负担。在我国土地供给数量下降、价格提高的情况下，要合理规划土地资源利用方案，以此减轻企业等市场主体使用土地的成本。此外，在劳动力成本上涨的情况下，要合理引导人力资源充分参与企业生产活动。最后，为了解决常见的市场主体融资难问题，应当进一步健全企业等市场主体的融资体系，拓宽企业等市场主体的合法融资途径，通过制度化的设计和法治化的安排将其融资成本和融资风险控制在合理的范围内，保证其有稳定和高效的资金来源，改善其营商环境。

2.政务环境

根据平衡论的要求，本文从政府内部结构、外部沟通和政策环境三个角度出发，着手提出促进我国营商环境法治化的政务环境建议。首先是政府的内部结构方面，要理顺政府各部门之间的关系很重要。一是要划清各部门权力的边界，避免部门之间出现职责交叉、权限不明的情况。二是继续推进行政审批制度改革，总结之前大部制改革等改革实践的经验，逐步提升政府机构的服务能力。三是优化政府机构的工作流程，积极稳妥推进行政综合执法，实现行政许可中与营商环境有关的流程再造。其次是政府的外部沟通方面。一方面，在行政机关在与行政相对人进行沟通的时候，应当树立权利本位理念，更多地考虑行政相对人的利益。另一方面，要理顺政府与市场的关系，合理放宽束缚企业经营发展的制度性限制。正确处理好“看不见的手”与“看得见的手”的关系，以此来改善营商环境。最后是改进并完善现有的营商政策。目前我国出台并实施了《优化营商环境条例》，各省市也相继地出台了营商环境条例，但是仍然不够，还需要出台更多惠及企业生存发展的持续支持政策和制度保障措施，以此来保障营商环境。

3.法治环境

根据信赖保护原则，需要维护法律秩序的安定性，保护社会成员的正当权利。因此，在目前我国打造国际一流营商环境的起步阶段，需要通过法制化和体制化的安排来打造优良的营商环境的法治环境。首先，完善成立企业的有关法律规定，逐步调低部分行业市场准入门槛，并合理管控企业成立的要素。其次，逐步完善行政许可制度，持续推进行政许可的制度改革并加快对行政许可法进行规范。从行政许可的视角出发促进营商环境法治化是一个动态的长期过程，可以从经济环境、政务环境和法治环境三大方面有效地改善我国现有的营商环境。在各类经济措施、政治制度和法律制度的支持之下，企业等各类市场主体的活力将会得到激发，我国也将逐步建设好国际一流的营商环境。