科层制嵌入与运动式治理——“第一书记”驻村帮扶的机制与实践

同济大学 肖斌文

一、问题的提出

“第一书记”驻村参与基层社会治理是党和国家做出的重要战略举措，意在通过外部力量的嵌入推动乡村经济社会发展，达到务实基层、锻炼干部的目的。在精准扶贫背景下，2014年国务院扶贫办等部门联合制定《建立精准扶贫工作机制实施方案》，要求各地“建立干部驻村帮扶工作制度”，从党政机关等单位中选派优秀中青年干部参与驻村帮扶工作。截至2017年6月，全国已有19.5万名“第一书记”奋战在脱贫攻坚一线，他们用坚守和担当赢得了百姓的信任、社会的认可。[1]

当前，学术界对“第一书记”的研究可以大体分为宏观与微观两个层面。宏观层面的研究侧重于从“国家——社会”角度探讨“第一书记”制度的运作机制、成效不足、后果影响等，微观层面的研究集中在“第一书记”群体自身的角色定位、乡村社会融入、选拔和管理等方面。在对基层社会从“管理”转向“治理”的过程中，国家试图通过“第一书记”的嵌入，以制度化供给的方式，加强基层社会治理。[2]“第一书记”是国家与乡村之间的新型中介机制，也是国家权力的一种非常规运作机制。[3]它有助于推动村庄自治体系的完善，培育村庄内在发展动力，形成“高层领导牵头—中层部门衔接—基层干部执行”的多元主体合作共治格局[4]；也容易导致乡村社会在治理过程中对“第一书记”产生过度依赖，反过来消解乡村政权的公共治理能力。驻村期间，“第一书记”在某种程度上是国家权力的人格化体现，是落实乡村振兴战略、提升基层治理水平的重要实践主体。[5]但作为源于乡村之外的力量，“第一书记”普遍存在定位模糊不清的问题，容易“威胁挤压”村干部的谋利空间[6]，甚至与村民自治产生制度冲突。

总体而言，目前学术界关于“第一书记”的研究已经形成了较为丰硕的成果。这些研究对“第一书记”的实践性方面给予了较多关注，大多学者基于某地的微观调研来由小到大、由浅入深地剖析“第一书记”驻村的局部或整体情况。本文试图从科层制理论入手，浅析“第一书记”制度中科层制与运动式共存的特点，希望能为该方面的研究增添零星的注脚。

二、科层式嵌入：“第一书记”政策的产生与运作

科层制是社会学研究中的重要理论，最初由德国社会学家马克斯·韦伯提出，指社会组织中一种理性化的结构设计和管理方式。科层制具有专门化、权力等级、规章制度和非人格化四大基本特征[7]，现代社会中的政府机构便是科层制组织的典型代表。我国的科层组织在实现政府运转和社会治理方面适应中国国情，发挥着巨大效用。“第一书记”政策作为国家构建基层社会治理新格局的制度创新，带有典型的科层制特征。

（一）国家对“第一书记”政策的科层制设计

一般来说，科层制组织在结构设计上存在两大共性：纵向的权威压力和横向的职责分工。权威压力指科层体系中存在不同层级的位置或职位，权威性程度、资源调动能力等方面的差异构建起上下级位置之间的“命令——服从”关系；同时，科层组织实行分工协作原则，每个层级中设立不同部门以负责专项工作或任务，达到协同合作、高效运转的目的。[8]在科层体制下，国家自上而下地建立起一套关于“第一书记”政策的运行和保障制度，涵盖了从中央到地方、从党政机关到国有企事业单位等各类部门的帮扶主体。

组织层级方面，“第一书记”政策是承接国家与乡村互动的重要纽带，在中央部委、省市部门、区县机构等行政层级中都有专门单位统筹相关工作。2015年，中组部、中农办和国务院扶贫办联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任“第一书记”工作的通知》（以下简称《通知》），表明了中央层级负责“第一书记”工作的主要部委。《通知》下发后，各省（区市）也根据实际情况，相继制定了本地“第一书记”驻村政策的具体实施方案，牵头部门一般都是省市层级的组织部、脱贫办等。区县层级的农村工作局、农村工作领导小组等机构则直接领导“第一书记”的全方位工作，乡镇层级主要负责日常对接和任务落实。在此层级框架下，“第一书记”是科层制组织的末梢，上级部门的决定、任务、要求等都是逐层分解，最后交由“第一书记”落地落实；“第一书记”的工作困境、驻村成效、考核评价等则需要层层上报，最终才能传递到相应部门手中。

协同分工方面，“第一书记”的主要职责是精准扶贫和乡村振兴，这些工作涉及村民生活的方方面面，要求不同部门之间明确分工、协同推进。以脱贫攻坚为例，虽然中组部、中农办和国务院扶贫办是中央层面制定“第一书记”政策和推进脱贫攻坚工作的牵头部委，但财政部、交通运输部、教育部等中央职能部委也在相应领域参与了脱贫攻坚的实际工作，在省市、区县级政府机构中同样如此。各部门分工合作的最终目的，便是在全国范围实现全面脱贫的目标。

（二）“第一书记”的科层制运作与考核

制度化和非人格化同样是科层制组织运行的主要特点。科层制组织的运行基于一套统一且抽象、被所有成员遵守的规则标准，其目的在于保证组织运行的常态性、稳定性和持久性，即所谓的制度化；非人格化指在科层制中，所有职位都有其特定的工作规范和行为模式，不受职位成员的性格、爱好、倾向等个性化因素影响，组织成员需要遵循理性、公正的要求，将工作关系和私人关系严格区分开来。[9]中央和地方在制定“第一书记”政策时，就表现出希望通过建章立制的方式，以现代信息技术为依托，以行政管理中的指标化和数字化工具来推进基层治理工作，实现对“第一书记”有效选派和监督的倾向。

以精准扶贫为例，《通知》对“第一书记”的选拔有明确规定：候选人应“政治素质好，坚决贯彻执行党的路线方针政策，热爱农村工作；有较强工作能力，敢于担当，善于做群众工作，开拓创新意识强；有两年以上工作经历，事业心和责任感强，作风扎实，不怕吃苦，甘于奉献；具有正常履行职责的身体条件”。以上要求即是“第一书记”岗位的非人格化标准，既能为相关部门提供选拔依据，同时有利于保证被录用人员的特质统一性，推动精准扶贫预期目标的实现。

对“第一书记”的考核评价更是注重指标化和技术性建设。总的来说，考核评价分为日常考核、季度考评、年终考核等多种形式，同时还与巡察、暗访、调研等非正式方式相结合，多角度、全方位、深层次地综合考察“第一书记”的驻村效果。以工作任务为例，“第一书记”的每项任务都设置有详尽的考核指标，并配备相应的打分体系，每一类分数都有给分的标准明细，做到有规可依。其目的便是方便上级科层部门条理清晰地了解任务的完成情况。

三、运动化治理：“第一书记”的实践逻辑

中国的科层制组织方式不同于韦伯理论下的标准形态，需要结合实际政治环境去加以理解。改革开放以来，群众动员式的政治运行方式虽然逐渐隐退，但国家在面临超常规任务、突发性事件等紧急情景时，往往会采用具有运动化色彩的组织形式或政策工具，这便是融合了工具理性与价值理性、具有中国特色的特殊化科层制。“第一书记”政策是中国独有的基层治理制度，虽然在制定过程中其内部涵盖了大量科层制设计，但在具体实践上，它不可避免地兼具着运动化的特点。

（一）实践中跨级别、跨部门的互动样态

在“第一书记”驻村帮扶前，“村支两委”是乡村中承接脱贫攻坚和乡村振兴任务的核心主体。尽管它不属于国家行政层级划分，但在压力型体制和科层制惯性的双重作用下，“村支两委”仍具备科层制组织的诸多特性。它们依托常规化体制运作，存在效率低下、形式主义等弊端。随着国家对脱贫攻坚和乡村振兴战略的日益重视，“第一书记”作为专项工作负责人嵌入到乡村治理场域之中，原有的科层形态被打破。通过专人专项的运动化治理，纵向各层级单位和横向各类型部门围绕超常规任务，在末端的“第一书记”之处成了基层治理的“新合力”。

一方面，“第一书记”往往都是从上级机关中选派的优秀年轻干部，是机关内部的“佼佼者”。这些年轻干部在入驻乡村之后，不仅将机关内的人力、财力、物力等纷纷调动起来，而且使省市、区县级政府间接地参与到基层治理工作中。上级部门领导的不定期调研寻访便是这种间接参与的典型。调研视察本身就是一种跨级别的政治动员活动，在活动的筹备、组织和实施过程中，各层级组织机构全程推进，与“第一书记”对接各类工作，并有针对性地提供改进建议和意见。同时，在视察结束后，各单位还会根据领导的有关要求，进一步落实驻村工作所需资源、项目、资金等，助力“第一书记”提升驻村帮扶的成效。总的来说，调研领导的层级越高，规模越大，次数越多，越有可能为相应帮扶地区提供发展机遇。

另一方面，脱贫攻坚和乡村振兴等非常规任务把相关职能部门都动员起来，形成了脱贫攻坚领导小组、乡村振兴领导小组等非正式的临时机构。在责任捆绑机制下，各层级、各类型政府机构都积极参与乡村治理的有关工作，出台实施多种多样的“三农”政策。但所有政策的最终落实者几乎都是“第一书记”，所有上级传导而来的力量基本都着力于“第一书记”。当“第一书记”在工作中遇到难题、在政策实行过程中出现意外状况时，在临时机构框架内，各部门往往能有序地对有关需求、任务、事件等进行高效地加工、消化和反馈，有效克服科层制组织中部门分割、相互掣肘和推诿扯皮的弊病。

（二）实践中的能力、态度、资源等人格化因素

在压力型体制和城乡不均衡发展的背景下，“第一书记”承担着纷繁复杂的基层治理任务，同时还面临着资源匮乏、任期有限的困境。如果不进行策略性“变通”，充分发挥个人主观能动性，“第一书记”将难以完成驻村任务。多种因素的共同作用促使“第一书记”在很多时候采用带有非科层色彩的运动化实践逻辑，来完成上级交付的高指标任务。

制定“第一书记”政策时，出于整合中央与地方资源的需要，国家明确要求派出单位要对“第一书记”给予帮助，提供一定资金支持和物质保障。然而实际操作中，不同地区、不同层级、不同类型派出单位之间的实力差距巨大，这种差距在很大程度上影响甚至决定着“第一书记”的资源获取能力。当“第一书记”是来自市委办、组织部、发改委、财政局等核心部门时，他不但能从单位本身获得宽裕的财力、物力等支持，还能凭借单位的组织关系向其他部门争取额外项目资源，更容易达成驻村目标。从其他非核心部门或相对边缘部门派出的“第一书记”，由于单位的相对重要性不高、掌握资源有限，往往很难从单位获取到足够的支持和帮助，这便会影响被帮扶村庄脱贫攻坚和乡村振兴的整体进程。

“第一书记”政策的实施效果不仅会受派出单位的影响，也在很大程度上依赖于“第一书记”的个人能力与特质。虽然“第一书记”政策是重要的制度创新，但政策的最终落实始终要靠人，再完美的制度也离不开人的参与。在制度设计框架内，“第一书记”提升基层治理水平有两个路径，一个是培育乡村内部动力，一个是引入乡村外部资源；但是两者都深刻受到“第一书记”个人特质的影响。在对内建设上，“第一书记”需要斡旋于乡村社会错综复杂的社会关系，挖掘培育内生治理力量，以党建带动乡村建设；在外部资源引入上，资源输入基层的机会虽多，但取决于派出单位的实力水平和“第一书记”的能力大小，“第一书记”只有使出浑身解数，拿出各种“神通”，才能跑到项目、拿到资源[10]。

四、总结与思考

结合以上分析，可以清晰地看到在“第一书记”政策中，既包含科层制的制度设计，又呈现出运动化的实践逻辑，但两者并不冲突，而是相辅相成，共同提升了“第一书记”政策的制度“弹性”，推动基层治理走向更为成熟的道路。

一方面，“第一书记”政策离不开科层制组织，基层治理也无法单靠乡村内部力量独立运行。毕竟一项制度从顶层设计走向底层实践,需要中央或地方政府部门的审议决策才能确保合法化,而各职能部门的配合协作和跟进推动则是确保制度实现可持续化运作的关键。在“第一书记”政策的设计实施中，如果不将行政权力限制在科层制框架内行使,那将会催生寻租、贪腐与违纪等权力“异化”行为,导致农村基层治理陷入合法性危机。

另一方面，在国家推进脱贫攻坚和乡村振兴的大背景下，为提升工作效率，打破职能“错位”与“缺位”，有关管理部门迫于压力型体制，形成了责任捆绑共同体。共同体内部通过跨层级、跨部门合作的方式，将整合的资源交付于“第一书记”。“第一书记”又在目标责任制考核的压力之下，充分发挥主卦能动性，输入各类资源助力乡村发展。但也应看到，运动化逻辑在实现其治理目的时也对科层制的法理型权威产生一定的消解作用。