突发公共卫生事件应急法律体系比较分析

河南科技大学 陈文婧，郑欣茹，吴舒畅，朱玉莹，雷悦

2020年暴发的突发公共卫生事件给全球大多数国家的应急法律体系带来了严峻的考验。在此背景下，针对M国、R国突发公共卫生事件法律体系展开比较研究，分析其可供借鉴的经验，这对于应对我国当前建构和完善中国应对突发公共卫生事件的法律体系和应急响应机制具有现实性的参考意义。

一、M国、R国突发公共卫生事件应急法律体系

（一）M国

1.突发公共卫生事件应急法律体系概述

M国幅员辽阔、自然灾害频发，是易受病毒感染的国家。为了维护国家安全，更好地应对突发公共卫生事件，M国联邦政府起草了《国土安全法》并以此法为依据建立了国土安全部，将联邦应急管理局纳入该单位。M国完善的法律体系和政策文件使政府处理突发公共卫生事件更加高效。国家法律法规包括法律法规、总统命令、政策方针等，《公共卫生服务法》是M国应对突发公共卫生事件的基本法，为M国应对突发公共卫生事件确立了系统的原则和框架。《罗伯特斯坦福救灾和紧急救济法》是M国应对突发公共卫生事件最重要的法律，明确规定联邦政府对受影响的州和地方政府提供紧急援助。此外，M国处理公共卫生紧急情况的法律包括《国会法》(1803年)、《联邦民防法》(1950年)、《救灾法》(1974年)和《国家紧急状态法》(1976年)；总统的命令包括《国内应急管理》(2003年)、《国家准备》(2011年)和《关键基础设施安全和恢复能力》(2013年)；政策指导包括《国家应急通信计划》(2014年)。这三者共同构成了M国突发公共卫生事件应急法律体系。

2.突发公共卫生事件应急法律体系特点

从组织框架来看，M国放弃原有分灾种、分部门的单一灾害管理模式，形成了以应急管理署为核心的政府管理体系和联邦、州、地方三级管理体系，具体可以分为纵向主系统和横向子系统。从纵向主系统来看，包括三级应对系统，分别为联邦疾病控制与预防中心(CDC)、各州医院应急系统(HRSA)和地方城市医疗应对响应系统(MMRS)；从横向子系统看，包括五大卫生应急系统:国家公共卫生信息系统、公共卫生实验室诊断系统、现场流行病学调查控制系统、全国大都市医学应急网络系统和全国应急物品救援快速反应系统。2003年SARS期间，M国依靠疾病控制与预防中心的高效运作，使得M国感染SARS死亡记录为零，并且M国疾控中心积极与世界卫生合作组织和其他国家协作，共同应对SARS大流行。

M国应对公共卫生应急管理机构分为三个层次：一是政府公共卫生机构，M国卫生与公共服务部(HHS)是公共卫生的主要政府行政部门，负责国家公共卫生的规划和指导，参与国家卫生系统立法，在联邦政府中，主要负责突发公共卫生事件防治的是卫生保健部门和疾病控制与预防中心；二是州政府的公共卫生机构，M国的各州都有卫生管理机构和公共卫生部门，由各州卫生局负责监督法律的实施情况，从各机构收集反馈信息，开展疾病报告、传染病防治、突发公共卫生事件现场处理等；三是地方公共卫生机构，各地均建立了当地公共卫生职能机构、卫生委员会和专业医疗部门，地方公共卫生组织是M国公共卫生系统的核心，负责局部疾病的监测、预防和治疗，是整个系统的主要执行官。

M国虽然有完善的应急法律体系，但是它在此次突发公共卫生事件中的表现不尽如人意，这不是M国应急法律体系的彻底失败，与M国复杂的国情和政府执行力不足也有很大的关系。此次特殊事件初期，M国没有采取有效的预防和控制措施，导致其大规模暴发，而后又企图将此次突发公共卫生事件政治化，转移对全球资源协调方面的责任，并将责任推给中国和世界卫生组织。此外，M国没有及时透明地公布信息，并为了保经济和总统大选采取了消极的抗击态度和措施，这些措施使M国错过最佳机会去应对此次突发公共卫生事件。

（二）R国

1.突发公共卫生事件应急法律基础概述

R国救灾经验丰富，在应对突发公共卫生事件方面，坚持立法先行、国民优先、地方自治的原则，并在“重预防”的立法思想下逐渐建立了完善的应急法律体系。R国政府于1947年出台了《灾害救助法》，详细规定了救助的标准、种类、经费支出方式以及国家负担比例等事项；1961年制定《灾害对策基本法》，通过国家、地方公共团体及其他公共机关建立必要的防灾体制，明确各个主体责任所在，建立综合性灾害预防和应急救助制度。此外R国出台了一系列法律作为补充。在应对突发灾害方面，完善的法律体系起到了极大的积极作用，而对于大规模传染病的预防、处理、治疗及紧急应对方面的法律，主要的法律依据包括《传染病预防法》（1890年）《检疫法》（1951年）《关于感染症预防及感染症患者医疗的法律》（1998年）《预防传染病和对传染病患者医疗法》（1998年）《新型流感等对策特别措施法》（2013年）。为应对此次突发公共事件，R国政府内阁会议紧急通过了《新型流感等对策特别措施法》修正案，把此次事件纳入法律的适用对象。

2.突发公共卫生事件应急法律体系特点

从组织框架上看，R国改变了传统的部门分立管理模式，形成了政府统一应对的一元化管理体制，具体分为纵向系统管理和横向部门协调，纵向上实行中央、都道府县、市町村三级防救灾组织管理，横向上保健所与地方政府、警察、消防、医师协会、医疗机构、地方卫生研究所等机关达成了协调关系，通过纵向系统管理和横向部门协调的衔接，形成了全国突发公共卫生事件应急管理网络。

R国突发公共卫生事件应急体系包括两大系统和三级政府，两大系统是国家突发公共卫生事件应急系统和地方卫生应急系统，国家突发公共卫生事件应急管理系统由厚生劳动省、62家国立医院、125家国立疗养所、5家国立研究所，13所检疫所、47所国立大学医学系和附属医院组成；地方管理系统包括卫生试验所、保健所、县立医院、都道府县的卫生健康局以及各市村町的保健中心。三级政府分别为中央、都道府县和市町村，中央以内阁总理大臣为领导，分管中央防灾委员会、安全保障委员会和内阁官房，其中中央防灾委员会为防灾减灾的最高决策机构，内阁官房下设危机管理监、新型流感病毒对策办公室和国际传染病对策调整室等专门对策室以应对突发公共卫生事件；都道府县负责本地区的居民安全，有权制定本地区具体的防灾计划，并且有义务协助其下辖的市町村开展防灾计划；市町村作为地方基层机构，是法律政策的执行者，制定本地区防灾计划。

（三）中国

1.突发公共卫生事件应急法律基础概述

当前，我国突发公共卫生事件应急法律体系包含5部法律。其中，《基本医疗卫生与健康促进法》作为我国医疗卫生和健康领域的基本法，规定国家建立健全突发事件卫生应急体系、传染病防控制度；《突发事件应对法》是我国应对各类突发公共事件的综合性法律规范，被视为突发事件的基本法。在前述基础上，我国有关突发公共卫生事件应对的法律法规还有3部。其中《传染病防治法》在2003年SARS事件后进行了大幅修改，从传染病的预防、预警、响应到恢复作出了综合性的规定，其配套法规《传染病防治法实施办法》因许久未更新，已无法与其衔接。行政法规方面有《传染病防治法实施办法》(1991年)和《突发公共卫生事件应急条例》(2003年)。《突发公共卫生事件应急条例》作为当前应对突发公共卫生事件针对性、专门性、系统性的行政法规，使突发公共卫生事件的预防和处置有法可依。上述5部法律法规确立了应对突发公共卫生事件的基本制度和基本程序，为各级政府及工作部门应对突发公共卫生事件提供了法律依据。在部门工作文件层面，主要为原卫生部和国家卫生与计划生育委员会颁布的相关工作规范。此外，在“一案三制”应急管理体系下，各种应急预案大量存在，从应急预案的效力来看，我国受“预案先行”应急理念的影响，这些预案在本质上被当作法律来看待。各级政府出台的规范性文件与上述法律法规、规章共同组成了我国突发公共卫生事件应急管理法律法规体系。

2.突发公共卫生事件应急法律体系特点

我国突发事件应急法律体系采用分灾种、分部门立法的模式，同样的立法方式也体现在突发公共卫生领域。在中国特色社会主义法制的大背景下，突发公共卫生事件组织体系实质上是由中共中央统一领导，并通过成立应对突发公共卫生事件工作领导小组这一临时性最高决策指挥机构的方式予以落实，该领导小组分别从党、政、军三线防控进行全面部署。从管理体系来看，我国对于突发公共卫生事件应急管理属于垂直管理体系，分为中央、省、市、县四级，同时省级及以下行政主管部门实行同级人民政府与上一级主管部门双重领导。由人民政府和临设应急指挥部负责领导、协调、指挥本地区突发事件应对工作，政府各部门承担各自职权范围内的工作，这是从非典事件缺乏统一应急组织中汲取的经验教训。

二、完善我国突发公共卫生事件应急法律体系的几点建议

在此次突发公共卫生事件期间，M国的表现确实令人失望，政府运行体系和私营医疗体系的弊端暴露无遗，R国在初期的应对也差强人意，但在“完善应急法律体系以提高应对突发公共卫生事件能力”的政策要求下，美日两国在建设突发公共卫生事件应急法律体系方面有值得我国借鉴的先进经验。

（1）加快构建突发公共卫生事件应对法律体系框架，形成统一规范的应急法律体系。从总体规划，建立“突发公共卫生法+等级应对法+单项法律法规”的突发公共卫生事件应对法律体系。借鉴M国法律的先进经验，从我国实际情况出发，国家要抓紧制定《突发公共卫生法》，加快制定《突发事件应对法》的配套措施和实施细则，将《突发事件应对法》中关于应对突发公共卫生事件的规定进一步细化，以便更具有可操作性。为了增强《突发公共卫生法》的可操作性，国务院各部门还结合本部门的工作实际制定了相应的部门规章，如国务院卫计委应制定关于突发公共卫生事件监测信息报告的管理办法，国家市场监督管理总局应从国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理制定细则。此外，各地方立法机关和工作部门依据上述法律法规确定的框架，结合本地突发事件实际情况，制定了相应的地方性法规、政府规章及其他规范性文件，进一步细化了突发公共卫生事件应急处置制度。

（2）强化法律法规配套，注重加强突发公共卫生事件应急法律的修改和完善。针对法律冲突的问题，建议将《传染病防治法》和《突发事件应对法》进行必要修改，保持法律规定的统一性。在积极制定新法的同时，关注已有法律的效力，解决现行突发公共卫生事件法律体系僵化和滞后的问题，及时完善原有滞后法律法规，缩短法律修订周期，使法律更高效地适应新形势下的新要求。在法律上建立健全传染病防治联防联控制度。2020年6月1日实施的《基本医疗卫生与健康促进法》第20条，将联防联控作为传染病防控的最新原则。未来相关法律的修改完善，需要结合最新传染病防控原则，总结各级政府在实践中联防联控的经验，将传染病联防联控制度在法律上予以明确。

（3）在法治轨道上推进公共卫生事件治理体系建设。突发公共卫生事件应急工作需强化公共卫生事件应急预案法律效力，从法律层面明确突发公共卫生事件有关信息资源互通共享。在法律赋予政府权力的同时，不仅要表明权利的归属，更要说明权力行使的具体程序和规范程度，从而达到应急处置的统一指挥、统筹兼顾、高效协作，建立从中央到地方的常设公共卫生应急管理机构。强化突发公共卫生事件法制保障，通过立法完善应急处理机制，坚持依法防控。此次突发卫生事件发生以来，在党中央的统一领导下，凝聚了人心，彰显了中国特色社会主义法治的优越性，但在应对突发公共卫生事件中，有大量的不确定因素，具体法律的实施需要决策机关和基层执行者相互配合，只有明确的权责划分和完善的法律体系才能使制度优势更有效地转化为执行力。

三、结语

在已有研究的基础上，通过比较美日应对突发公共卫生事件的法律体系，借鉴其先进经验完善我国突发公共卫生事件应急法律体系，审视和反思我国在应对突发公共卫生事件中折射出的法制问题，将有助于突发公共卫生事件应急法律管理的规范完善，使我国朝国家治理体系和治理能力的现代化更进一步。