基于PPP模式的污水处理项目风险管理研究

新沂市财政局 魏琼琼

一、引言

“美丽中国”在党的相关会议报告中被列入国家现代化目标，是伟大中国梦的重要组成部分。近年来，随着地方政府节能减排、提升污水处理效力、实现环境保护和可持续发展的需求，以及国家治理政策的大力引导，PPP模式因其在市政领域丰富的操作经验使得污水处理行业引入PPP模式同时兼具了必要性和可行性，引发了污水处理行业应用PPP模式的热潮。

二、污水处理PPP项目的风险识别和分析

（一）PPP模式的特点

从PPP模式的实现过程和具体运行流程来看，相较于其他融资方式，PPP模式具有以下三个特点：合作伙伴关系、共享项目利益、共担项目风险。其中，伙伴关系指的是政府和社会资本，在项目建设阶段，污水处理项目需要得到政府授予特许经营权，在项目经营阶段，双方共同出资建立SPV（Special Purpose Vehicle）公司，由SPV公司具体承担项目的规划设计、投融资、建设运营等。利益共享强调的是政府和资本共同分享项目建设和运营过程中产生的经济效益和社会效益，而对社会资本强调的是“有盈利但不暴利”的长期收益。分享共担是PPP模式的核心特征，按照分享分配优化、分享收益对等、风险规模可控三原则进行风险识别、分配和应对。其中，分享分配优化是指风险由最能有效识别和控制的一方承但；分享收益对等指风险承担的同时享受风险带来的收益，强调权责利对等一致；风险规模可控，即政府和社会资本各自承担的风险总量可控。

（二）污水处理PPP项目的风险识别

前期风险主要存在于PPP项目的准备和采购阶段。包括项目规划风险，具体是指项目规模与当地的社会经济发展规划和用水处置需求等不相符，影响投资收益。土地征用风险即征地过程中出现障碍，拆迁时间长导致延误工期，由于征地费用高，导致项目投资大幅增加。项目融资风险，即项目未能按期融资或者融资金额不足，影响项目的建设和运营。在项目的采购阶段，如果采取公开招标的方式，可能出现招投标风险，即由于招投标方式程序不合理、市场不规范、竞标者恶性竞争等，使最优企业没有中标所存在的市场准入风险。采取竞争性磋商的方式可能出现项目谈判风险，即在与最后几个企业谈判的过程中，某些问题未达成一致，导致项目失败。

建设风险主要存在于PPP项目的执行阶段，具体包括项目成本超支风险，即项目融资成本和建设成本超过预算额度，不得不追加投资；分包商的选择风险，即分包商的资质、信誉等方面出现问题而产生风险；完工风险，是指由于一些主客观因素，导致工程无法按预定工期完成建设；质量风险，指项目在建设安装过程中可能出现质量问题，给项目带来的风险；工艺和设备选择风险，即项目的设备材料及整体技术工艺存在问题，对项目投资和运行成本产生影响的风险。

运营风险主要存在于PPP项目的执行阶段，包括进水水质风险，即排入待处理的生活污水或工业污水污染浓度严重超标，极大地增加了污水处理成本；进水量风险，即进水量远高于或低于项目的设计水量，严重影响污水处理设备的处理效能；运营能力不足风险，即负责具体运维的SPV公司管理能力或者技术水平不足，影响项目收益；环境保护标准变化风险，即污水或污泥处理排放标准提高，导致项目因无法达到排放标准需要改造，严重的可能面临停运；能源价格调整风险，即项目运营过程中电力、运费等价格上涨，增加污水处理成本；原材料价格调整风险，即项目运营过程中使用的药剂、消毒剂等价格上涨，导致成本增加。

移交风险主要存在于PPP项目合作结束，产权移交阶段。主要包括设备质量风险，由于污水处理PPP项目的合作一般长达10-30年，污水处理设备和相关处理设施需要严格按照协议约定的标准进行清点、移交，如不合规，需要社会资本方进行改造、维修直至大修，增加社会资本移交成本；项目产权风险，即由于资产产权界定不清，引起双方纠纷，从而造成投资损失。

其他风险存在于PPP项目运行过程的全生命周期，即为项目普遍性风险因素，利用PESTEL关键因素分析法对其他风险进行分析，其中政治（Politic）环境风险因素主要包括国家污水处理行业导向政策的变化风险、政治不可抗力风险等；经济（economic）环境风险因素包括收紧的财政与货币政策、能源和运输成本提高的风险、通货膨胀或紧缩的风险以及利率和汇率变动的风险等；社会（social）环境风险因素主要包括随着教育水平的提高，人们对生态、基础实施质量和能力提高的需求等；技术（technological）环境风险因素包括污水技术开发应用速度及寿命周期、企业竞争对手的研发投入、社会技术人才的待遇等；环境（environmental）生态风险因素指的是随着环境保护意识的提高，水环境标准变化的风险；法律（legal）环境风险因素主要指污水处理各种法律和法规的不完备以及可操作风险。

（三）污水处理PPP项目的风险分析

对于产生于社会资本参与项目之前可能遇到的项目规划风险、招投标风险、谈判风险、土地征用风险，属于政府的职责和权力范围，应由政府承担。而可能产生于项目运营过程中的进水水质风险和进水量风险，较多的与地方经济发展和环境保护政策相关，而社会资本基本无法控制，出于公平原则，应由政府承担。项目运营和项目移交中的融资风险、项目成本超支、分包商的选择、完工风险、质量风险、工艺和设备选择风险、运营能力不足风险、设备质量风险，本着责权利对等的原则，应由社会资本承担。

PPP项目风险分担方案中较难划分的是其他风险。例如，政治方面的风险，对于政府方来说，主要来自于污水处理行业的政策及监管要求的变更。政府有义务在其权力范围之内提出相关变更的应对方案，但社会资本作为弱势的一方，也应该以积极的态度面对行政层面的风险，例如，加强信息收集、加快风险的反馈等。对于经济环境和技术环境的风险，因为社会资本拥有较强的预测及应对能力，应由社会资本承担，但同时政府拥有调节市场竞争环境的相关权力，故应对社会资本提供相关的支持。社会环境和生态方面的风险主要在于公众的支持，污水治理与人民生活息息相关，风险发生将会对政府造成很大的负面影响。因此双方必须坚守合作的初心，致力于污水处理效力的提高以及区域环境的改善，达到共赢的目标。对于法律风险，主要源于我国目前PPP模式的基本法尚未完善，相关部门出台的一系列政策、指南、试点示范、信息公开、咨询机构库等方面的管理意见和办法权威性不足、层级较低。

三、污水处理PPP项目的风险应对措施

根据风险管理理论，在完成有效的目标设定以及风险识别和风险分析之后，在风险组合观的基础上，通过分析有利事件和不利事件，选择风险应对方案，将企业所面临的剩余风险控制在可承受范围之内。具体的风险应对措施包括风险承受、风险规避、风险分担和风险降低。

风险承受指面对风险采取接受的态度，进而承担风险带来的后果。采取风险承受的原因一是因为未能准确识别出风险而不得不承担，二是对于识别辨认出的风险因为缺乏主动管理的能力只能被动承受，或出于成本效益原则考虑，风险承受是目前最适宜的方案。比如，在污水处理PPP项目中可能存在的行政层面的风险、法律与专项法规风险以及市场层面风险中的通货膨胀风险、外汇风险，在大多数情况下，只能选择主动或者被动接受的方式。

风险规避是指采取主动措施回避，退出或停止目前存在风险的环境和活动，避免成为风险事件的承受者。风险规避包括事前风险规避和事后风险规避，事前风险规避是改变风险发生的触发条件，比如在应对招投标风险、项目谈判风险、分包商的选择完工风险时，政府和社会资本可以选择拒绝与信用等级低的企业合作，或者投融资环节禁止在金融市场做投机业务。事后风险规避主要是指风险发生应急预案的制定，从机制上迅速反应，减少风险发生后可能造成的损失。

风险分担是为了避免承担风险损失，有意识地将可能发生损失的活动或与损失有关的财务后果转移给其他方的一种风险应对策略，包括风险转移和风险对冲。在污水处理PPP项目风险管理中，社会资本可以采取向保险公司投保的方式，以达到保险公司支付补偿预订损失的目的。或者在建设运营阶段，可以采用外包的方式，指定技术水平较高的承包方，以减少项目的质量风险、工艺和设备选择风险、完工风险。风险对冲是采取各种手段，引入多个风险因素，使得它们之间得以对冲，从而抵消风险的影响。比如互换交易、套期保值、期货等方式，可以有效对冲污水处理PPP项目某些市场金融风险。

风险降低是指衡量成本效益之后，采取适当的控制措施降低风险或减轻损失。包括风险转换、风险补偿和风险控制。比如，在应对工艺和设备选择风险、运营能力欠缺风险、设备质量风险的时候，社会资本可以自主决定降低自身生产投入，加大研发力度，以获得高质量的产品技术，从而进入高附加值领域。风险补偿是指企业在面对不可抗力事件的时候，建立风险准备金或应急资本，以保证能较好地应对大额损失。风险控制体现在项目运营和移交的全过程，加强日常管理，比如，签订合同要经法务部门严格审核，或者聘请有实力的联合体分包项目，从而降低风险事件发生的概率。

四、结语

PPP模式在我国污水处理行业的应用进入了高质量发展的阶段，亟须将PPP项目的风险管理纳入制度化建设中。本文从污水处理项目的实施进程出发，逐一细化分解可能遇到的项目风险，而后根据风险管理理论，通过对项目风险的分析和研究，提出相应的风险应对措施，建立了比较完善的项目全生命周期风险管理体系，使PPP项目真正达到政府和社会资本方互利共赢的目的，促进了PPP市场的规范发展、良性循环。