PPP项目法律保障与纠纷处理国际经验

国家信息中心 冯利华

当前，我国PPP相关法律法规主要体现在部分基本法中，包括《新增地方债务限额分配管理暂行条例》《招标投标法实施条例》《政府采购法实施条例》《招标投标法》《预算法》《政府采购法》等，《新增地方债务限额分配管理暂行条例》主要控制地方政府债务余额不超上限，对地方债务实行限额管理，防范财政金融风险；在《招标投标法》中对政府付费和可行性缺口补助做了相关规定；《预算法》对决算公开、全口径预算和人大监督三大预算体制做了明确规定。在PPP项目争端处理过程中，我国的仲裁处理方式还存在一些法律争议。科学严谨的法律制度框架是PPP项目得以顺利实施的保证。应学习国际经验，为完善我国PPP相关法规制度提供参考与借鉴。

一、国际PPP项目法规保障经验

无论是普通法系还是大陆法系国家，都对PPP项目采取不同的法律规范路径进行了约束。澳大利亚和英国对PPP模式制定了相关实施细则，为PPP项目的成功运行提供了切实的制度指南，但未出台专门法律。韩国的《PPP法》规定了适合采取PPP模式的16个部门48个基础设施。日本一些成文法规政策包括《PFI法》《PPP/PFI彻底改革推进计划》在医疗、教育、交通等领域为PPP项目顺利运行提供了相应的行业法律法规保障。澳大利亚基础设施 局（Infrastructure Australia，IAU）制定了完备的公私合作指引，并将决策过程划分为投资决策和采购决策两个阶段。其中，投资决策阶段主要是评估项目的财务可行性与经济合理性；采购决策阶段主要是判断公私合作模式在风险分担、运营管理、服务质量、工期、投资与运行费用等方面是否优于传统采购模式。

由于一些国家法规制度不完善，法律难以执行，限制了PPP模式的发展。为了保障PPP项目的顺利运行，加拿大分别出台了全国性和地方性法规政策，各级地方政府积极完善PPP项目采购程序。目前，加拿大PPP项目实施的最主要依据就是《PPP公共部门物有所值评估指引》和《对应公共部门成本——加拿大最佳实践指引》。如在印度，由于缺少联邦层面出台的法律法规，造成PPP项目实施过程中的区域差异和信息不畅，最终导致PPP模式推行一段时间后难以继续。

英国政府重视建立从上而下的法律和制度来为新的PPP项目的开展提供依据和保障，所有使用中央财政资金的PPP项目都要有一个中央层面的专门的机构或单位负责统筹管理。并在地方设立监管使用地方财政资金的PPP项目；其次，要从财政预算角度为PPP项目的20—30年项目期限的时间跨度做好项目资金偿付准备，为此需要改革现有的财政预算制度，编制中长期财政预算，加强政府的资产负债管理；最后，尽快出台PPP项目的合同范本、法律指引和相关纠纷、突发事件的处理程序手册来统一规范PPP项目的运作，厘清操作程序，加强项目风险管理。例如，英国政府规定政府与社会资本双方在合作过程中的权利义务、风险收益，细化了在公共管理、政企合作以及政府采购等领域中涉及PPP问题的规定。这种上位法与下位法结合、普通法与特殊法相协调的法律体系，全方位立体化地对PPP项目发展提供了法律保护。

二、国际PPP项目法律仲裁与争端处理经验

国际投资者更加放心对法庭和司法系统能够依法独立行使审判权的国家进行投资，是因为如果诉诸法院，即便被起诉方是公共团体或国家机构，投资者也可能享有公平起诉应诉的机会。倘若没有这些条件，贷款人通常会将争议提交给独立于国家司法管辖区之外的中立法庭进行解决，同时也希望上述法庭做出的判决在相关管辖区内具备法律效力。为了列出PPP争端解决的过程，中国香港、澳大利亚和英国的一些州设有专门的争端解决指南。例如，2007年，英国在《PFI合同规范化第4版》的第28章中列出了争端解决的相互协商、专家建议和法律仲裁三个阶段，且这三个解决阶段是随着争端的严重性不断递进的。当然，在中国香港、澳大利亚和英国，涉及PPP项目的纠纷一律被归类为商业争端，一般采取仲裁的方式予以处理。例如，1984年的商业仲裁法案（CommercialArbitrationAct1984）就是澳大利亚处理PPP项目纠纷的仲裁依据。

三、建立专业的PPP项目管理协调机构

通过建立专业的PPP管理协调机构，使得政府在PPP项目运营过程中担负其主要的监管职能，监管过程贯穿社会资本运营管理期，及时发现处理有关状况，从而能够较好地减少项目信用风险。

英国财政部下设的“基础设施英国”（InfrastructureUK，简称IUK）是管理PPP项目的专门机构，其基本框架为中央PPP单位是IUK，下辖地方PPP单位以及直辖具体领域的PPP项目部门（比如教育、健康和交通等），在每个具体领域的PPP项目部门下设立PPP项目采购单位（负责具体项目的识别、选择、准备、采购和监督），在每个PPP项目采购单位下再细分中央和地方项目；单设一个国家审计办公室（NationalAuditOffice）负责PPP项目审计；单设地方PPP政策单位（比如威尔士、苏格兰和爱尔兰），其主要职责是为所有公共管理部门提供PFI的专业管理；为地方政府提供技术与评估服务；制定标准化的PPP合同。澳大利亚的基础设施领域整体由澳大利亚基础设施局统筹管理，各级政府在基础设施建设领域的相关政策和需求由该机构负责，推广PPP项目是该机构的重要部分职能，但其核心业务不仅仅限于PPP。

为了对PPP项目进行有效管理，2008年，澳大利亚设立了全国性和地方性的两个机构。其中，澳大利亚基础设施局（InfrastructureAustralia，简称IAU）是全国层面的PPP管理机构，其主要负责发布重大基础设施计划，并管理、审批全国的PPP项目。地方性的PPP管理机构由教育、医疗、交通和财政等相关部门专家担任委员指导委员会，主要负责地方PPP项目的决策及实施管理，同时负责具体政策的制定和执行。

2009年加拿大联邦PPP中心成立，该中心隶属于加拿大财政部，其组织机构包含董事会以及董事会下设的融资、风险与管理部；投资部；战略与组织开发部和项目开发部。其中，董事会由7位社会资本代表组成；PPP项目有效实施主要由风险管理部和融资部门负责，前期调查与实施主要由投资部门负责，项目的筛查、识别与商业案例分析由项目开发部负责，PPP项目的市场开发主要由战略与组织开发部负责。联邦PPP中心的主要职责是参与PPP项目的具体实施与开发，同时协助政府宣传和推广PPP项目模式。另外，根据加拿大政府的规定，联邦政府实施的所有PPP项目都必须取得加拿大PPP中心的适用性评估意见。联邦PPP中心的业务主要包括推动省、市等各级政府对PPP项目的实施、推动联邦层面PPP项目的实施和PPP知识的推广与研究。其中，推动省、市等各级政府对PPP项目的实施主要包括对申请建设基金和PPP基金的项目进行评估；推动联邦层面PPP项目的实施主要包括挑选适当的PPP项目并提出对策建议；PPP知识的推广与研究主要包括推广样板工程、调研与开发等。当然，除了联邦PPP中心外，加拿大还有省级PPP中心，如在萨斯喀彻温、纽宾士域、卑诗、魁北克、安大略和阿尔伯达等省都建立了省级PPP中心，在联邦PPP中心指导下进行PPP项目实施是省级PPP中心的主要功能。

四、小结

成功建立PPP市场国家的经验表明，第一，只有拥有公平的申诉机会，才能使社会资本方相信公共部门能够遵守协议，从而增加社会资本对于参与PPP项目的投资信心，愿与公共部门积极合作并签订长期合同，共同推进PPP市场的发展；第二，应尽早出台相关的争端处理政策，完善争端的解决方式方法，并且对《仲裁法》中有关PPP项目的矛盾成分做出法律解释；第三，在即将出台的《特许经营法》中，明确PPP的应用范围、利益纠纷处理办法、风险分担、合同框架、流程管理、审批权限和退出机制；第四，建立专业的PPP管理协调机构，能够使政府在PPP项目运营过程中承担主要监管职能，且监管贯穿于社会资本运营管理全过程，并及时发现和处理问题，预防或减少项目失败风险。只有在健全的法治环境下，才能够更好地发展PPP项目。