城市管理“门前三包”动态管理机制构想与探索

2022-01-01西安市数字化城市管理信息处置中心李聃

区域治理 2021年8期

西安市数字化城市管理信息处置中心李聃

一、什么是“门前三包”？

“门前三包”指沿街单位与城市管理部门签订“门前三包”责任书，担负起各自单位门前的市容秩序、环卫保洁、绿化养护责任。“门前三包”制度作为城市管理发展过程中的一项重要措施，最早可追溯到20世纪70年代，因其具有广泛的群众性、自觉性、现实性和长期性基础特点，是长效化治理的重要抓手，在城市管理中发挥着独特的作用。“门前三包”制度以其不可替代的优越性，现今在我国相当一部分城市中仍有广泛应用和发展。

二、西安的“门前三包”办法

2002年12月20日，西安市人民政府令第6号公布了《西安市市容环境卫生“门前三包”责任制管理办法》（下文称“门前三包”办法），后经过2003年1月28日、2010年11月3日两次修正，形成了现行的“门前三包”办法。

“门前三包”办法颁布的初衷就是落实沿街单位市容秩序的主体责任，为高效的城市管理和综合执法工作奠定基础，形成共治共建共享的城市治理格局和环境治理齐参与的良好氛围。该办法在西安城市管理中应用多年，是城市管理特别是街面秩序和市容环境卫生管理的有力抓手。经过多年的实践应用，发展出“西安市市容环境卫生门前‘三包’责任书”“‘城管+商户’共建共管承诺书”等多种形式，同时结合城市管理阶段性重点工作要求，在创建文明城市、创建森林城市活动中，取得了良好的效果，积累了大量管理经验。

全国各地“门前三包”的内容不尽相同，但大体内容一致。西安“门前三包”的具体内容指的是沿街单位对门前一定区域内的环境卫生、环境秩序、绿化维护承担维护责任。“门前三包”的范围包括，纵向为建（构）筑物沿街的总长，横向为建（构）筑物（包括围墙）的墙基至车行道，清扫积雪时延伸至车行道范围。环境卫生包括地面、墙壁、门头牌匾、门前积雪水以及其他设施卫生；环境秩序包括禁止在责任区内晾晒衣物、乱搭乱建棚亭、乱堆杂物、乱放车辆、出店经营，负责清除责任区内建筑物上乱贴、乱挂和乱写乱画等，做到门前秩序井然有序；绿化维护包括负责责任区草坪、花卉、树木和绿化设施的维护。

三、“门前三包”问题是市民关注重点

大数据、智能化、移动互联、云计算已经成为了驱动经济发展和社会转型的重要力量，“让数据说话，用数据决策，靠数据管理”应该成为公共管理和国家治理的重要原则。面对城市运行的复杂性和艰巨性，数据驱动城市管理创新要求必须改变传统的治理思路，必须对城市运行数据实施预测和分析，建立监测灵敏的反应和治理体系。

2005年12月30日，西安市城市管理综合执法局开通了“12342城管特服热线”，接听市民城市管理相关诉求。2013年“12342城管特服热线”与数字化城市管理平台合并运行，7×24小时不间断接听市民群众来电超200万次，并伴随着多次机构改革和系统平台升级完善，不断扩大业务范围、增加功能、扩展投诉渠道和方式、改造办理流程和建立制度，形成了以西安城市管理“接诉即办”为牵引的城市管理新引擎。

2019年、2020年西安市数字城管系统统计数据显示，事件类问题中占比前三为街面秩序、市容环境和宣传广告，并且这三大类问题的总和占到了当年事件类问题的94%和91%。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，这三类问题是民生问题，是群众关注的重点。“门前三包”中环境卫生、环境秩序、绿化维护内容包含了60%以上的城市日常问题，“门前三包”涵盖的内容仍然是城市管理问题的重点内容。

四、现代城市“门前三包”工作构想

现代大型城市管理对象数量庞大、行业覆盖面广、服务人群复杂。如何处理好服务、管理和执法的关系，是摆在城市管理部门面前的首要问题。创新工作思路，利用“互联网+门前三包”责任制，落实多方主体责任和工作内容，打造政府、社会、市场等多元主体参与的多层次立体城市治理新格局，摸索一条崭新的、柔性的、更顺应城市发展需要的服务方式，引导城市管理从“维护性”向“自律性”转变。

（一）“门前三包”数据的全面数字化

2020年3月，西安市城管局要求全市统一更换沿街商户“门前三包”责任书，已经完成更换制作安装“门前三包”责任牌9.5万块，同时汇集的还有签订责任书商户的基本信息，但数据以电子表格的形成存档，并没有发挥数据价值。

创新开展“门前三包”工作，首先需要完成“门前三包”数据全面数字化，不仅包括商户基本信息，还应扩大至多方面，应包含GPS坐标、门店面积、开始经营时间、“门前三包”区域内包含城市公用设施类别及数量、“门前三包”区域面积、门店照片（正面、45°侧面、包含参照物各一张）、门头牌匾审批资料、门店装修审批资料、常驻门店管理人员及其联系方式等。全面的数据掌握便于后续日常管理工作的开展，也是数字化管理工作的基础。

在“门前三包”责任牌上增加二维码，将动态管理数据向社会公示，不同人使用手机扫码后会显示不同内容。普通市民扫码后可以显示当前门店基本信息、城市管理动态评价结果、市民对商户服务（产品）的评价，也可以对商户履行“门前三包”责任情况进行投诉、提出建议等。

（二）数据互联共享与动态更新

常规的城市管理部件普查需要委托专业公司专项数据普查，往往耗费大量人力和时间，资金负担较大。专项普查从立项到资金申报、招投标、实施普查、数据整理入库，动辄长达半年，“门前三包”信息是鲜活的“市井”数据，数据实时性无法保障。实际工作中要求沿街门店商户将全部信息甚至隐私信息提供给第三方公司这引起商户抵触，给普查工作带来困难，数据真实性难以保证。

要保证“门前三包”数据的实时性和真实性，可以探索与“西安一码通”进行数据关联，实现数据互联共享。“新冠肺炎疫情”常态化防控下，西安市所有单位都已经申领了“一码通”固定码，同时也完成了数据的健全认证。与一码通数据关联，确认“门前三包”数据合法性和唯一性，是动态管理的数据基础。

采用“互联网+”的方式完成“门前三包”专项数据登记录入，并实现长效动态更新。全市沿街门店法人或管理人员利用“门前三包”微信小程序，完成与“一码通”的关联和相关资料填报上传。将基本数据录入工作分解至每个单位，填报数据的同时也完成了“门前三包”责任书的签订。新的商户在签订“门前三包”责任书时，小程序会根据GPS定位相似程度，提示是否原有门店更新。此功能同时也可以满足日常门店门头更换、扩大店面、变更经营类别等数据更新需求。门店的数据由商户对真实性和实时性负责，也是符合“门前三包”自治共管的初衷。

（三）门前三包“三色”动态管理

参考学习食品安全公示牌，“门前三包”责任制落实情况设置绿、黄、红三色评价。绿色表示责任履行优秀，黄色表示近期有违规行为，红色表示近期因违反“门前三包”责任制被处罚过。

建立“两个7天”动态调整周期，第一个七天内数字城管平台收到关于门前三包责任书内容的市民投诉、采集发现、媒体曝光等情况时，将由“门前三包”系统自动给单位负责人（管理人员）发送警示推送或短信，提醒立即整改并在“门前三包”小程序对整改情况进行回复。如规定时限内未回复整改，将由数字城管平台将投诉案件派至街办中队，现场要求商户整改，并使用城管通扫描门前三包责任书二维码确认（登记）违规行为，系统自动为该商户“门前三包”责任制落实评价扣1分。当商户积分≥-3，调整评价为黄色，商户积分＜-3，调整评价为红色。

第二个七天内，如果又发现超过三件投诉，且评价为黄色或红色，街办中队需上传责令停止违法行为通知书或罚单号，同时评价为红色。

（四）公益活动积分修复失信负分

在“门前三包”微信小程序中开设城市管理公益活动招募栏目，商户可以报名参加城市管理志愿者活动，如市容大擦洗、清除野广告、整理乱摆放的共享单车等。也可以自发行动，如解除行道树缠绕物、非装饰性树挂、少量散落生活垃圾打扫等。参加公益活动时长和次数可以累积积分，公益活动积分由辖区中队确认，公益活动的积分可以修复违反“门前三包”责任失信的负面积分。

用公益劳动来“弥补”自己对环境卫生、市容秩序造成的影响，以此促进商户珍惜自己的“门前三包”责任制落实评价积分，做好责任书履约，探索城市管理从“维护性”向“自律性”转变。