西方行政制度探析及其改革启示

黑龙江大学 岳洪胜

一、西方行政制度的涵义及内容

众所周知，不同于私人领域，公共领域分为立法、行政、司法三个部分，它们在管辖的领域、方式以及行为主体等方面各有不同。同样，与立法制度和司法制度不同的是，西方行政制度以公共权力机关——政府为主体，遵循主权在民、分权制衡的政治理念，包含了由全体公民授权于国家宪法和法律而形成的有关国家行政机关的产生、权限、组织机构、活动流程、人员配置等一系列的规范体系以及行政体制内各个权力机关分工合作的关系规定。[1]

（一）国家元首制度

作为一个国家在实际上或形式上对内对外的最高代表，国家元首在国家机关体制内处于最高地位，是一个国家对外交往、对内管理的领导者。根据分类标准的不同，国家元首有不同的表现方式。如根据政体标准可分为君主国国家元首以及共和国国家元首。在君主国国家中，君主拥有最高权力；而共和国的国家元首以总统或总理等为国家最高统治者，其权力来源于人民和法律。根据元首的结构可分为单一元首制、复合元首制以及混合元首制。单一元首制是指由一人独任国家元首的制度；集体元首制是由两人以上组成合议制机关，由全体成员共同行使国家元首的职权并承担相应责任；混合元首制是指本国没有特定的国家元首，与其他国家共享国家元首。

（二）政府体制

政府体制是一个国家的政府组织形式，其中包括政府机构的设置以及机构运行等各种关系和制度。根据政府与议会之间的关系，政府体制可分为：（1）内阁制政府。内阁掌管国家最高行政权，国家元首为虚位元首，政府首脑掌握行政实权，内阁向议会负连带的政治责任。（2）总统制政府。其特点是总统是国家和政府的首脑，总统和议会权力分开并相互制衡，内阁成员由总统进行任免和监督。（3）半总统制半议会制政府。作为一种混合型政体，其特点是总统由民众选举，是国家元首和权力中心，总统与总理分享行政权，总理对议会和总统都要负责。（4）委员会制政府。其特点是联邦委员会是最高行政机关，实行集体合议制，委员会是议会的执行机构。

（三）中央政府与地方政府的关系

中央政府与地方政府的关系即国家的结构形式，可以分为两种方式：（1）单一制。其特点是全国具有统一的立法机关和中央政府，全国只有一个公认的宪法，地方政府接受中央政府的统一领导，地方政府的权力完全取决于中央的授予或宪法的规定。（2）复合制。其特点是处理全国统一的宪法之外，还存在各组成单位自己的宪法，联邦和各组成单位在自己的辖域内行使宪法赋予的权力，各成员国的公民同时也是联邦公民。

（四）公务员制度

公务员制度即政府人事管理制度，当代西方各国政府普遍实行文官制，它是指国家关于各级公务员考试、任用、调任、权责、退休等一系列的制度和体制的总和。西方公务员制度的主要包括以下五个特点有：（1）按照平等、公开、择优的考试录取国家公务员；（2）根据不同的职位和级别高低实施分类管理；（3）保持政治中立，公务员不得参与党派竞争等权力斗争行为；（4）以工作绩效为标准进行公务员的奖惩；（5）高薪养廉，对公务员会进行定期提薪，提供相应的住房福利等待遇。

二、西方行政制度的特征

（1）权责对应性。行政官员的权力和责任是相对应而存在的，不存在无责任的权力，也不存在无权力的责任。政府官员权力和责任的行使要有规范的程序和方式，不能任意改变固定的程序和方式，个人不能超越规范扩大权力，也不能只要责任而放弃相应的权力。（2）法律制约性。尽管西方的行政制度各不相同，但是每一种制度都是有严格的法律规定，制度的改变都需要有法律作为基本依据，制度的运行也需要有法律作为保障。（3）因时调整性。随着时代的发展，原有的政府运作模式和机制的弊病逐渐显露，人们期望政府能作出相应的转变，因此才有了这场新的公共管理运动。

三、西方行政制度改革的主要内容

（一）以顾客为中心，政府角色重新定位

这次改革以顾客中心为导向，其最高目标就是提高顾客的满意度与信任度，把顾客是否满意作为检验公共服务成效的重要标准。而且强调政府对顾客的需要及时反馈，拉近政府与公众的距离。同时，新公共管理倡导者提出了把决策制定和执行相分离的观点。为了实现两者分离，倡导者希望通过民营化、公私合营等形式，把基础设施、公共产品外包出去，通过市场和社会的力量实现公共服务。政府作为政策的制定者，在拟订政策、建立合适的激励机制、决策实施监督等方面发挥着重要的作用,以引导社会和市场在有序公正的环境下更好地服务于公共利益。

（二）借鉴优秀的企业管理方法的专业化管理

不论是企业管理还是政府管理，其活动范围都是围绕管理活动来展开的，企业管理上的优秀经验值得政府部门去借鉴，从而激发政府部门的活力，推动政府部门的更新与升级。在私人部门的管理实践中，诸如项目估算、业绩评估、战略管理等方面都比公共部门要成熟得多，公共部门要及时地自我调整，用这些成熟的经验代替旧做法，推动政府部门在理论和实践上的创新。[2]同时，引入专业型、技能型的人才担任领导职务，以更好地发挥出专业的优势和效率。

（三）注重绩效

在政府部门，绩效管理是指以绩效为导向，提前预设既定目标，在工作中始终注重结果与既定目标的匹配程度，并在过程中持续反馈和改进的公共服务管理过程。在这个过程中，要始终关注服务质量与顾客满意度，努力实现效率和成本收益的最大化。其中，“3E”——经济、效率和效益是公共部门绩效成果的评价标准。同时，要改变原有的预算制度，提前计划好所需要的人财物等一系列资源。

（四）注重数据化的管理方式

面对信息技术和信息社会的挑战,西方各国均致力于发展政府信息化政策,借助信息科技提高政府服务效率和治理质量,并通过构建电子化政府提高国家的竞争力。[3]目前,美国“政府治理电子化”建设工作取得了明显的进展，数字化、网络化的政府信息系统框架已经形成并开始运作。在美国的影响下，英、法、德、日等西方国家也把构建电子化政府作为本国政府发展的一个重要目标，制定并开始实施电子化政府的计划。[4]

四、西方行政制度改革的启示

（一）正确定位自身角色

和平与发展是当今时代的主题，推动市场经济深入发展是发展的重要动力。推动市场经济发展，就要遵循市场规律，把握这种规律，运用市场的力量推动经济的发展。在这种背景下，一方面，政府自身角色的定位、组织结构的调整以及公共政策的推行，都不能违背市场规律，必须尊重市场规律和市场力量。另一方面,政府行政制度改革的根本目的在于促进国家的经济发展，为公众提供更好的公共服务，打造一个便民利民的政府。那种认为政府和市场是完全对立的，在发展本国经济中完全不顾市场规律和市场力量的想法，是不符合时代发展潮流的，是会阻碍社会经济运行的。

（二）革除弊病陋习，保证效率与公平相统一

一个国家行政制度改革目标的设定和调整,与该国的政治、经济和历史文化状况息息相关。在政府机构改革之前，就要清楚了解到本国的具体社会情况，正视公共部门中存在的弊端陋习，及时寻找有效的方法进行根治。官僚主义和封建主义作为我国政治机构中存在已久的弊病，是需要我们在改革中亟待解决的。[5]在改革的过程中难免会出现效率与公平相矛盾的局面，但我们不能失去，公平和效率，我们需要“两手都要抓，两手都要硬”。正视并克服公共部门中的官僚主义和封建主义，是推动我国政府走向高效廉洁的必由之路。

（三）注重专业性人才的运用

西方国家在进行行政制度改革时，大都重视专家的咨询意见。政府部门作为社会管理公共部门，所管理的范围也是多方面的。在当今社会很难找到“通识性”人才的前提下，我们需要按部就班，按照“术业有专攻”的思维，寻找合适的专业性人才去解决在公共领域内面临的复杂多变的问题和情况。[6]如果在公共政策的制定过程中，缺少这种专业性人才的参与和建议，就很可能出现错误决断的情况，浪费公共资源，给社会发展带来危害。

（四）适度放权，提高地方政府的自主性

行政制度的改革往往表现为中央政府与地方政府之间的纵向分权。[7]在中央政府事无巨细的情况下，地方政府很难施展拳脚，有所作为。因此，就需要在中央政府和地方政府之间进行合理的分权。这种分权不仅可以分担中央政府的财政负担，而且有利于增强地方政府的积极性和责任感，从而发挥出地方和中央的积极性，双向联动。20世纪80年代以来，西方国家的行政改革所有的共同点在于它们只是分事权而不分财权，这值得我国政府进行借鉴和反思。处理好二者财权和事权的关系，是保持我国中央和地方政府和谐关系的重要一环。[8]