探究我国排污许可制度的改革问题与建议

上海康营环境咨询有限公司 李峥，蔡德明

相比较而言传统的排污许可制度很难适应目前新形势发展的需求。我国在20世纪80年代所实施的排污许可制度将改善环境质量作为基础目标，并且把污染物的控制作为基础，对排污单位所排放的污染物种类以及方式的各方面进行具体规定的一种环境管理制度。排污许可制度是国际通用制度，在一些发达国家，这正是环境管理制度最重要的制度之一。

一、我国排污许可制度的改革问题

（一）排污许可管理缺乏行政立法支撑

目前已有的法律法规对排污许可证作出了相对明确的规定，但这些规定过于原则性。我国曾经根据排污许可证的管理条例，向全社会征求相关意见，可是因为各种原因，一直到今天，排污许可方面的，行政立法都处于一种悬空的状态，由于国家并没有统一的法律法规，也使得各地的排污许可证无论是核发还是监管，都不利于统一管理以及污染物排放的控制[1]。

（二）排污许可未成为环境管理的核心制度

目前已有的排污许可制度以及环境影响评价之间的连接度不足，实施起来不协调，没有树立排污许可的核心地位，环境管理测算的方式也不一致，碎片化以及多种化的现象非常突出，削弱了排污许可证在环境管理过程中的统领作用，也没有起到污染源环境管理方面的载体作用。

（三）排污许可技术体系不健全

在管理层面，排污许可证比较缺乏统一的操作规范，在许可证管理方面，无论是管理的范围还是其他核定方法都并不统一，对排污单位排放量也无法进行准确核定。在执行的过程当中，随意性比较大。许可总量的指标分配不够科学公平，对许可证的严肃性也会削弱。

（四）排污许可公众参与机制存在不足

排污许可和公众参与相关的制度比较笼统，操作性难以提升，在管理实践的过程中，公众需要通过怎样的方式来参与，以及在哪些阶段参与，这些方面都缺乏具体的规定，信息公开的程度也有所不足。因为环境信息不够对称，公众很难及时获得环境信息，难以有效进行监督，所以，排污许可证公众参与的制度，仍然处于形式化的层面，很难真正调动起公众参与的积极性。

二、深化排污许可制度改革的对策建议

要深化排污许可制度方面的改革，让排污许可制度能够成为环境管理的一项核心的制度。这对于深化生态环保领域改革，提升环境保护管理的效能，有着极其重大的意义。排污许可制度方面的改革深化，可以建立一个更加高效、顺畅的管理机制，促使环境质量能够有所提升，同时也可以让环境治理的体系得到建设发展。要能够更加积极地使自身环境治理的能力和水平获得提升，同时也要主动进行排污，这对于聚集社会力量，以及引导公众参与都是非常有利的。目前我国在推进排污许可制度的改革过程当中，已经获得了较为显著的进展。国务院也印发了相关的方案，对于不同行业的排污许可证的申领以及核发，给予了相应的规范，并且建立了排污许可制度方面的框架体系，形成了国家以及省市三级排污的合法机制，给排污许可制度的完善和改革提供了更加有力的帮助[2]。

（一）加快行政立法，强化顶层设计

国家需要尽量出台排污许可证的管理条例，将排污许可证作为核心来保障环境管理制度方面的法律地位。环境保护部门需要将排污许可具体要求以及制度安排得以细化，并且完善相关制度以及执行排污许可的相关工作，使固定的污染源及环境管理法规体系更加健全。在国家层面，对排污许可证进行统一管理，同时也要指导规范各个地区的排污许可证的发放以及管理工作，让地方能够按照国家的排污许可制度并结合当地实际情况，制定更加细致的法规，让排污许可制度能够实现全覆盖[3]。

（二）以排污许可为核心，科学整合管理制度

将排污许可制度作为核心以及基础要能够重构排污许可和目前已有的污染源管理制度相互之间的关系，对于排污许可制度的环境影响评价和污染总量的控制等，相关环境管理的制度需要相互衔接，形成一个统一的体系。首先就是要把环境评价批复工作当作核发许可证最重要的前提条件以及依据，其次就是要把污染物的排放标准限值以及总量的控制指标当作排污许可证最为核心的内容。同时，也要详细的记录排污的种类，以及排污口的规范化，及清洁生产等和环境管理相关的要求。第三就是要落实环境影响评价以及环保的制度，将其当作新建项目、排污许可证以及环境监督方面最为重要的抓手，将排污收费等作为监管的措施。第四就是要把排污许可证当作载体。我国的排污许可制度是一种典型的规范排污单位环境的行为，是污染的防治，可以对区域环境质量进行改善，是一种非常重要的工作。

（三）实施分类管理，搭建技术体系

参考一些发达国家在排污许可方面的排管理目标，要让排污许可的体系更具有易同化、一体化的特征，同时也要让领域精细化以及程序简洁化的模式更加显著。需要围绕排污许可的技术体系，在搭建的过程当中，尽量实施分类管理，首先要能够让排污许可进行分类管理名录，同时也要按照排污单位当中的行业类别来进行差异化的管理，对于污染情况相对较低的第三产业的许可证，要能够简化其申领程序；其次就是按照国家以及地方的标准来确定污染物排放的具体浓度限值；第三，就是要对一些重点行业制定排污许可的技术指南，让污染物能够分行业特征来进行观监测。对于区内环境质量以及污染排放的总量分配，要能够抓紧技术规范，对排污许可证整体的申请也要足够明确，逐渐从监管排污单位的排放浓度，朝着排放总量以及排放浓度并重来转变，为建立排污单位的污染物总量控制的制度，以及完善交易制度，来奠定更加坚实的基础[4]。

（四）实现数据共享，建设信息管理平台

排污许可制度方面的信息化建设，首先，需要促使环保部门相互之间能够实现数据共享，要让环境监测以及环境统计等相关环境数据得以统一。其次，就是要建设国家统管以及面向社会。公开的排污许可证的管理平台，根据统一的技术规范进行申请，以及核发，对全过程要能够进行痕迹化的管理，同时也要让网上申报的程序得以简化，使得污染源全过程能够得到精细化管理。第三，就是要在排污许可证的管理信息平台方面，公开排污单位的监测数据以及环境执法的信息。根据所公布的名单纳入企事业的单位环境行为信用评价当中去。

（五）严格依证执法，强化后续监管

严格地进行依证监管是可以顺利实施排污许可制度的一项重要的保障。在排污许可制度实施的初级阶段，美国采取了非常严厉的惩罚措施，从而达到一种警示的作用，让排污许可制度的法律责任得以完善。要让处罚的手段能够利用得到，在进行执法监管的过程当中，必须强化严格执法以及联合惩戒的工作，让排污许可制度可以得到有效的实施以及推进，同时也要被严格监管。其次就是对排污许可证进行动态监管，特别是在发证之后所进行的监督管理，要能够对排污许可证当中的各项管理要求进行重点检查。第三就是要始终坚持谁核发准管的原则来进行执法监管，把排污许可证当作环境执法当中最主要的内容，同时也要严格惩治无证排放以及并不按照规定来进行排放的行为，按照情节的轻重，进行相应的处罚，对于构成犯罪现实的，还要依法追究刑事责任，并且要向全社会公布。

（六）实施红黄牌警示，严格退出机制

企业环境的失信以及污染违法成本比较低，一直以来都是环境监管过程当中，非常难处理的问题。在进行排污许可制度改革的时候，要建立相应的警示和公布机制，首先，就是要警示无证排污或是持证超标排污的一些单位，对其暂扣排污的许可证，同时，也要依法进行现场以及停产整治。其次，就是在整治的过程当中，如果无法达到环保的要求，或者是环境违法的情况相对较为严重的单位，要及时给予红牌的处罚，对其排污许可证要及时注销，同时勒令其停业关闭。

三、结束语

综上所述，目前我国排污许可制度在改革的过程当中仍然存在一定的问题。因此，必须要加强专业工作人员的队伍建设，培育第三方的服务。排污许可制度是一项相对较为复杂的工程，因此，需要建立一个更加专业的环境管理队伍，同时，也要让管理的效率提升，使成本降低，同时，也要促进环保技术的不断进步。首先，需要让基层的环保部门以及排污单位能够提升其培训力度，让从业人员提高工作能力以及业务水准。其次，就是要鼓励够政府进行购买服务，发挥出第三方机构方面的技术优势，同时，环保部门以及排污单位也要提升技术服务的力度。第三，积极培育排污许可。地方第三方的服务机构要能够让监测服务市场得以推广，以及更加规范、充分地发挥出媒介的作用，使排污单位能够守法合规，让排污许可制度更加顺利地进行下去。