控制性详细规划精细化管理实践研究

邢台市规划设计研究院 苑广义

一、控制性详细规划精细化管理的实际意义

我国早在2008年初便对控制性详细规划（以下简称“控规”）的法定地位进行了确定，它不仅仅是落实城市总体规划以及分区规划重要的、有效的工具，同时也是保障土地出让条件有效性的重要依据与基础前提。作为城市规划编制的关键核心，对其进行精细化管理是极为有必要的，不但能够切实提升其实用价值，还能够为了我国社会的健康发展提供基础的保障。由此可见，强化控规精细化管理效果是极具现实意义的，同时也是现阶段我国城市设计工作中非常重要的内容之一，对其展开更深一步的探究，对于土地开发建设等工作是非常重要的。

二、控制性详细规划中存有的问题

（一）行政审批等方面的单一性

现阶段，控规编制方面以及管理方面总是会出现无法区分地区差异等情况，经常使用相同的行政审批程序这种单一性的管控体系，很难适应调整类型等方面的多元化需求。例如，在某地区的城区划分工作中，分别将其划分为一般地区、特殊地区以及预留区，控规审批流程也被分成新编以及修改两种。从灵活性的角度来说，由于地区差异性较大等因素的限制，单一性的审批体系无法灵活应用其中；而从操作性的角度来讲，也由于相关的类型没有做出相对明显的界定，因此审批程序也无法获得十分有效的作用，操作性方面体验较差。在实际工作中，行政审批程序所具备的单一化特性，缺少弹性能力，极大程度的影响行政时效，进而导致开发时间被耽误。不仅如此，针对不同地区开展的审查与周期控制等方面的工作也存在不平衡的问题，某些预留区需要开展的控制内容相对比较少，但是由于行政审批等方面的单一化缺陷，导致其与重点区域采用同样的工作流程。相反，重点区域受其限制，而缺失重要环节，那么必将会对工作结果造成质量方面的影响。规划出现弹性不足的状况，究其原因，重点是因为控制要素方面以及技术内容等方面缺少差异性，千篇一律的内容丧失掉城市特色。一方面是由于针对重点区域开展的控制工作精细度不足，相关的约束性指标通常只有容积率、密度等因素，在空间设计等方面缺少更加精细化的引导，倘若开发商一方的专业能力不足，便难为建设品质提供保障；而另一方面，针对发展不确定区域而进行的控制工作又过于精细，不但浪费一部分资源，还会出现一些不利于城市发展的不确定因素。除此之外，单一性的管控内容无法应对不同地区的差异性问题，致使重点内容无法有效掌握。

（二）控制内容等方面的粗放性

控规控制内容方面存在粗放性问题是现今阶段相对较为普遍的，同时我国在规划编制方面以及管理实施的方面也存有较为不合理的情况，结构上整体呈现“倒三角”形式：从上层的角度来说，规划体系相对较为庞大，包括城市设计规划、控制性详细规划等等，众多规划环节内容形式复杂，使得上层体系稍显“臃肿”；从中层的角度来说，审批流程相对较为烦琐，其中涉及的各项工作流程包括土地整备以及总体调整等等，而当要处理最后的土地出让要点环节时，由于各方面因素的限制，经常会出现仅存容积率以及用地性质等少数指标的状况，进而导致规划工作无法全面落实，即便已经开展了规划管控工作，也有极大概率出现精细化不足的状况。由于我国国情的限制，对其开展的研究起步相对较晚，所以实际工作效果仍旧无法令人满意。例如新加坡，其实施规划工作的结构便是呈现“正三角”的形式：首先从规划体系的角度来讲，大致分为两种，即概念规划和全面规划。当需要处理重点地区的全面规划工作时，可以利用城市设计导则来对其进行补充，然后直接开展土地开发工作；其次从审批流程的角度来说，尽管其审批流程正渐渐地进行简化，但是其管控方面的内容却在强调复杂化，这其中不乏值得借鉴学习的内容。现阶段，虽然我国很多城市地区都编制了城市设计，但是在实际应用的过程中，一些出色的设计并没有完全发挥其价值。这是由于城市设计以及控制内容等方面过于粗放，无法明确目标，应用到实际工作中就会出现设计要求无法有效约束项目开发的现象。不仅如此，对于城市设计来说，更多的关注点在于显性空间方面，与之相对的隐性秩序方面的空间细则则相对缺少关注度，从而对控制性详细规划工作的顺利开展与正常运行带来了不好的影响。

（三）管理程序等方面的问题

各个地区针对控规管理开展的工作无论从做法还是深度上都各不一样，某些城市甚至对各工作阶段的具体操作无法做出明确的规定，例如无法确定如何分工、无法充分掌控审查要点以及如何确定内容深度等，再加上公开透明的程度相对较差，严重影响了控规审查工作的效果。例如，在某些地区开展意见征询的工作环节之中，就存有一些漏洞与问题，某些工作部门忽略控规成果审查的重要性，不涉及自身利益的时候不给出任何相关意见，等发现自身利益受到影响后，又要对控规进行修改。现阶段，控规问责相关的机制与体系尚不完善，因此参与编制工作的有关部门及人员总是不受相关法律所限制，倘若出现意外或问题，往往无法得到有效的解决，追责工作也无法顺利开展，进而对控规管理程序等方面的工作带去不良影响。

三、强化控制性详细规划精细化管理效果的措施

（一）强化分区管控，提升适应性

强化控规精细化管理的有效方式便是针对各区域的控规调整开展适应性的设计，这不仅仅是相对有效的途径，也是最为重要的工作内容之一。因此，相关部门应当以科学分类作为，针对不同区域的差异性开展不同的模式的管理程序，强化其控制深度方面的要求的同时，确定各环节的控制要素；不仅如此，还应当深入的掌握各类控规调整的具体内容，以基本管理作为工作框架，对各类调整程序进行更深一步的细化。在实际实践的过程中，需要重点注意以下几方面：首先，从审批程序的角度来说，应当依据区域的重要性分别进行设置。重点区域需要进一步强化审查力度，尽可能地提供较为充裕的时间，以此保障编制与审查工作的顺利开展，进而提升其工作效果与质量；而对其非重要区域的地区，应当重点关注隐性审查的工作，尽可能地减少其耗费的时间，并在保障工作质量的前提下，适当的对工作周期进行调整。其次，还应当对各区域的控制要素方面以及内容深度等方面进行强化。从重点地区来说，为了能够保障控规的适应性得到充分提升，需要强化城市设计方面的精细化管控力度，将其中的控制要素尽可能地纳入控规图则的管理工作之中，以此为土地开发提供指导，与此同时，还应当根据区域条件、交通组织等要素的实际结合，进一步为控规的适应性提供提高的保障；而对于其他发展不确定的区域，则需要注重时序方面的规划，确保弹性能够被充足预留，其单元总体指标在制定方面，不宜过多关注，以免工作重心的偏移而使得工作效果大打折扣。同时，还应当以未来发展的实际需求为基础，合理的、适当的补填地块图则。

（二）强化城市设计，进行精细化管控

作为提升城市精细化管理水平最为有效的方式之一，城市设计工作需要充分与控规进行融合，并在此基础上发挥自身的优势，最大限度地强化控规质量。仍旧以新加坡为例，其通过全面的、深入的城市设计，充分的掌握了空间控制方面的工作内容，同时使得工作内容更加精细化，不仅包含土地利用方面的内容、建筑界面方面的工作内容，还包括屋顶形式以及公共开放空间等方面的内容。而最为重要的则是，该国家将政策性文字与城市规划设计方面的理念进行了有效结合，制定了“城市设计守则”，从而实现了更加高效对接规划管理工作的目标。而在我国上海地区，其控规体系则是通过“附加图则”的方式，把城市设计的成果进行法定化，由此成为控规极为重要的部分。在实际应用的过程中，其要求重点地区对城市设计内容进行更为详细的、细致的编制，由此形成附加图则，需要注意的是，它的编审程序并不会异于控规，并且还能够依据区域的差异性而进行精细化的分类控制，使其更具灵活性。

（三）明确管理细则，构建完善的问责机制

有效增强控规精细化管理力度是离不开科学的程序机制等方面的设计的，这样不仅能够保障精细化管理的效果，还能够保障各参与个体在相同的既定标准下，透明的、公平的追求并实现其目标。而权责透明便是推进控规法制化的关键因素，只有更加明确的管理细则与权责，才能够增强政府的公信力，进而提升控规精细化管理的效果与质量。由于某些客观因素的影响，总是会出现规划衔接不足的现象，而这一现象一直以来也都是规划管理部门的最大的困扰之一。控制性详细规划若是想要更好发挥自身指导性的价值，就需要构建更为清晰的、明确的、完善的问责机制，通过责任到人的方式，保障积极性的同时提高责任意识，从而使得控规精细化管理能够获得更好的效果。

四、结语

综上所述，控制性详细规划精细化管理工作不是一朝一夕就能够完成的，它是需要结合城市的发展与需求，在不断变化中持续的学习优化，总结与反思，才能够逐渐完善的。关键之处在于要构建完善的、细致的调整制度与问责机制，对控规进行更加严格的、深入的管控与调整，坚持以保障城市资源为底线，为人民服务为宗旨，以此营造适宜的、舒适的生活环境。现阶段，我国对控规精细化管理的探究还不够深入，仍有一些难以解决的问题在阻碍其自身的发展，因此相关部门及人员需要努力发掘其应用价值，更进一步发挥其效果，以保障社会健康的、持续的发展。