流域环境治理困境的逻辑症结与优化策略

□ 兰莹

一、问题的提出：主体关系视角下的流域环境治理困境

根据全球治理委员会的权威定义，治理是指个人和机构管理其自身事务的诸多方式的总和[1]。它包含但又区别于各种规则、活动，强调多元利益的持续互动过程，并且在这个过程中形成两个主要线索：“一是中央权威与地方权力间关系，一是国家与民众间关系”[2]。尤其以“水”为核心关切牵扯出的多方权力与权利诉求在流域环境治理的主题下汇聚，集中塑造也表达着这两组关系各自运行的形态与互动，反过来，流域环境治理的成效也依赖于二者的有效实施和良性互动。

在法治语境下，治理方式首先由法律规范架构，因此考察流域环境治理的有效性也存在着法规范主义立场与法功能主义立场的分野。前者重视法律制度的形式化规范效力，即摒弃法外因素而关注法律语言的严格执行；后者则要求避免推定法律自我实现的效力，转而强调法律实施具体情境对实施效果的影响[3]。尽管法律的规范性是法治国家的最高价值之一，但若忽视法律在发挥实际功能方面的缺陷，则法治也将面临实施困境。流域环境治理既需要重视法的规范性作用，也需要关注生态环境禀赋的地域化差异、多重利益交汇带来的复杂流域情境可能引起的法功能困境。

(一)公主体视角：跨区治理优先于区域治理之疑问

流域环境治理中的公主体视角关注的是中央政府和地方政府围绕流域生态环境问题所形成的正式权力配置与控制关系。从广义上讲，流域环境治理既包括基于行政区划的区域治理，又包括跨行政区划的治理。跨区治理与区域治理之间一直存在“孰轻孰重”的争论。近年来，借助生态学中整体系统性的概念，跨区治理在流域立法的推进下获得了比区域治理更高的呼声；而对跨区治理优越性的预设常常将流域环境治理的优化路径引向中央统一管理的强化，要求将跨区治理置于区域治理之上。然而，该推导一方面缺乏对区域治理合理性的关注[4]， 另一方面也未注意到中央集权与地方有效治理始终处于此消彼长的矛盾关系之中[2]。可以说，对跨区治理有效性的确信在一定程度上其实是法律规范主义的理想宣示，是在生态整体性的理念下产生的选择偏好。在现实情境中，对跨区治理的考量优先于区域治理的考量至少要回应以下两点问题。

其一，关于跨区治理对象的问题，即明确哪些事项应属于中央层面通过流域机构调整的范围。作为我国首部流域立法，《长江保护法》虽然对“水生态、水岸、水路、水系、水质、水源”多个方面，“生活水、生产水、生态水”多种关系以及“上下游、左右岸用水、管水、排水”多种秩序，“水多、水少、水脏、水浑”多种灾害做了规定[5]，使得各个部门和各级政府的权责分配更为清晰，但该法并未设立凌驾区域政府之上的实权性流域机构，而是要“建立长江流域协调机制”，在“重大政策、重大规划、重大事项、重要工作”上起指导协调作用(1)《长江保护法》第4条规定：“国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。”。这相当于是在不改变原有体制的情况下，通过概括性授权保留了中央随时介入的权力。然而，识别四项“重大”的法律程序、确定四项“重大”的法律机制在法律规定中却是缺位的，这意味着现有法对流域治理的对象问题采取了机动但十分模糊的处理方式。特别是在第6章“绿色发展”中，除了需国务院协同地方政府推进的发展事项外，其余条文几乎均为指向性政策条文，实际事权仍掌握在地方手中。换言之，尽管经济社会的发展质量直接影响流域环境治理的成效，流域协调机制的调整范围也并未扩展到经济社会发展这一历来归属于地方事权的范围，因此，难以通过这一弹性协调规定得出跨区治理已成为主导治理方式的结论。问题是，在中央介入机制不明确的情况下，整体协调的流域环境治理能在多大程度上得以落实？

其二，关于跨区治理实施的问题。《长江保护法》在法律实施方面延续了我国流域治理“分部门、分级实施模式”，并未在体制上做重大调整，集中式的流域治理在现实中缺少组织载体。不论是此前构想的“大部制”模式(将涉水管理权集中到某个中央部门)，抑或是“垂管”的方式(单设流域层级的机构统管流域涉水事务)，都未在立法过程中被采纳。其主要原因在于，水资源附着功能的多样化以及大流域辐射地理范围的宽广度在客观上使得集权难度极大、成本极高[6]。此外，流域地方政府的自利性常常被看作是需要中央治理的体制性原因，但中央政府一定是流域整体利益的最好看护者吗？执行起来，为了避免繁杂的流域事务让中央不堪重负，流域机构必然也会发展出庞大而又类似于科层政府的层级化分支，一个超级流域机构不免将问题打回碎片化治理的原点，产生内部协同问题[7]。若将流域视为“公地”，从法经济学的视角出发，解决主体自利性的关键恐怕不在于替换一批主体，而是重新确立规则，划分排他性的“产权”(2)在流域治理语境下所谈论的“产权”，不同于一般意义上的财产收益权或资产收益索取权，是指科层政府在法律意义上获得的一定生态环境质量的流域空间监管权，处于具体监管范围内的生态环境质量具有排他性，不容上下游政府无给付的侵占、破坏。See：Garrett Hardin. The Tragedy of the Commons, 162 Science 3859, 1243-8 (1968)；周雪光,练宏.中国政府的治理模式:一个“控制权”理论[J].社会学研究,2012(5):69-93+243.。 真正的问题在于：谁来划定“产权”？如何划定“产权”？流域相关“产权”要关照的究竟是资源性的总量利益，还是划分空间内整体性的质量目标[8]？ 在区域“产权”明晰的情况下，还有哪些因素在阻碍有效的流域环境治理？

(二)私主体视角：非理性参与消解合作治理之可能

单向度公权力治理在环境等公共政策领域的失灵使得合作治理的方式受到关注。多元共治是在国家推动建设服务型政府以及环境法领域公众参与制度基本建立的背景下成长起来的，其中包含通过各种正式与非正式沟通机制进行互动的权力与权利关系[9]。早在流域立法构想之初，就有观点指出，要强化公众在流域治理中的参与[10]。此后的研究中，公众参与流域环境治理几乎成为一种不假思索的共同话语。

在流域环境治理的领域里，很少有观点对公众参与持保守态度，虽然邻避运动中的环境群体性事件已经表现出公众参与的另一种可能的面貌(3)受到抽象化环保诉求的影响，原本分散的多样化的公众利益被合而为一种非理性的政治强压，逼迫政府放弃已达成的决策，不仅造成地区短期经济利益的损失，同时也伤害了公私互信的长远利益，使得双方难以正常沟通和博弈，导致“公私双输”的结果。参见：冯辉.公共治理中的民粹倾向及其法治出路——以PX项目争议为样本[J].法学家,2015(2):104-119+179.。然而，与邻避运动中公众自发产生的恐慌式环境诉求不同，合作治理中的不稳定因素则更为复杂。以长江三峡库区为例，库区公众的不稳定性由内外部因素共同造成。外部因素表现为三种对依附于环境利益之上的发展权的剥夺，包括：长江中下游地区在获取三峡库区的生态服务价值和资源要素后长期未支付对价，外来资本使得本已饱和的发展空间超荷负载，且在破坏性开发后逃逸，以及相关的限制开发政策和资源保护政策进一步抑制库区发展[11]。内部因素则与库区建设移民带来的社会历史问题相关。在三峡工程反复论证的几十年间，国家减少了对库区经济发展的投入，长期以来积弱积贫，再加上大量搬迁引起的投资环境恶化进一步导致库区产业空虚化，工业失业人口剧增的同时陈旧的就业观念阻碍着移民再就业[12]。不仅如此，部分移民也表现出严重政策依赖思想，期待“无限补偿”[13]。 在此背景下，大部分库区民众只着重于生存层面的环境保护，而对物种保护和生态屏障保护等影响长远生态安全的议题缺乏兴趣[14]。限制资源利用式的生态环境保护政策很可能在资源紧张的情况下加剧社会矛盾，引起公众对严格环境监管的不满。

在公众参与的制度模型中，一般有政府、企业、公众三方参与，公众往往被预设为具有强烈环境诉求的角色。但现实中三方主体在不同的时空条件下会出现不同的角色担当，因而不能忽视具体语境来断定某一方就是“善”的，而其他方就是“恶”的[15]。从三峡库区的经济社会条件来看，一方面，公众在资源稀缺情形下，本身将经济利益置于环境保护利益之上，很可能与政府或企业达成“合谋”，放弃环境利益的同时默许其规避环境保护义务；另一方面，三峡库区经济社会发展决策模式封闭性依然较强，没有切实参与决策过程的公众不能充分理解各种招商引资项目带来的环境影响，在承受外来资本破坏性开发后又会加深公众对政府决策的不信任，甚至可能出现对政府决策的普遍怀疑心理。公众参与制度预设的参与理性以及通过社会监督来强化政府决策合法性、促进政府治理现代化转型的初衷，在现实语境下不仅难以实现，角色异化的公众还可能会助长非常态化、非理性化流域环境治理。

二、流域环境治理困境背后的制度逻辑症结

根据上述有关治理困境的描述，可以发现主体间关系的紧张和主体行为的矛盾总是不可避免地与某些制度性的缺陷相关联。为了更深入分析这种关联性，有必要引入“制度逻辑”这一社会学的分析框架。国家治理的制度逻辑，顾名思义是指国家通过一系列制度安排来诱导主体行动，并产生种种后果和影响，其间反映的相对稳定的因果联系就是制度逻辑[2]。利用这一分析框架，理解国家(立法机关与中央政府)、科层政府(各级地方政府)和公众在现有制度建构下的行动逻辑，有助于在主体层面上识别流域环境治理困境的逻辑症结。按照主体来划分，本文所指国家逻辑，是国家立法机关和中央政府为达成流域环境治理目标，通过国家法律和公共政策所表达的流域监管主体内部权力的分配与牵制；科层逻辑则是指地方各级流域监管机构在国家逻辑之下开展与法律政策期待相一致或相悖的流域环境治理活动的原因；公众逻辑则是指公众在法定的参与制度情境中形成和表达的利益期待，这种自主性的利益期待与国家逻辑和科层逻辑形成互动，三者在不同社会背景下进行着不同程度的相互塑造(4)有环境法学者曾对三种制度逻辑做过详细的划分和解读，依照我国现实的环境治理情况，其侧重分析了国家逻辑背后政府各部门的利益博弈；科层逻辑中区域差异和体制能力等因素；公众逻辑中人们环境权利意识的觉醒和参与治理愿望。参见：杜辉.论制度逻辑框架下环境治理模式之转换[J].法商研究,2013(1):69-76；杜辉. 环境治理的制度逻辑与模式转变[D].重庆大学,2012. 另有学者聚焦于政府内部，将制度逻辑划分为国家逻辑、科层制逻辑和问责制逻辑。参见：陈海嵩.我国环境监管转型的制度逻辑——以环境法实施为中心的考察[J].法商研究,2019(5):3-13. 本文认为，问责是治理目标落实情况的检查验收环节，是科层逻辑的固有组成部分，单独分类似有冗余，因此不再细分。就公众逻辑而言，本文认为环境权利意识的觉醒未必是公众参与流域环境治理的唯一动因，不同地域的公众受其经济文化条件的影响，可能有着截然不同的利益诉求。。

需要说明的是，区分国家逻辑与科层逻辑的意义在于，韦伯提出的经典的非人格化科层政府并不符合我国流域环境治理中地方政府角色的实际情况(5)韦伯意义上的科层制是指由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政(管理)体制，在这一理想模式中，官员应当不受任何私人情感的影响，机械高效地完成行政任务。在我国语境下，由于这种理想模式的不适切性，有社会学学者提出我国的科层制更类似介于科层制和外包制之间的“行政发包制”。参见：周黎安.行政发包制[J].社会,2014(6):1-38.。事实上，国家具体政策目标、权力分配与牵制的模式、各地的实际情况之间还存在相当程度的不完全适配。用经济学的术语来说，科层政府作为国家治理的代理方，会受到国家(委托方)治理目标期望以外的利益驱动或现实限制，或者由于目标本身的模糊或冲突而发展出自己的一套行事逻辑。尽管如此，作为国家逻辑和科层逻辑相衔接的纽带，权力分配与牵制的模式仍是影响地方政府作为的主要动因，因此也是深入分析公主体视角下流域环境治理困境的最佳切入点。有社会学学者将这种政府内部的权威关系界定为控制权分配关系。控制权概念来源于经济学上的不完全契约理论，即契约无法详尽规定组织关系中的所有情况，这些未考虑在契约明文规定内的情况就会成为剩余控制权。通过观察现实情境中组织运作的机制，控制权被进一步细化为目标设定权、检查验收权和激励分配权，正是这三种控制权在不同层级政府间的转移，诱发了相应的政府行为，形塑了公主体之间关系的呈现形态，因而也成为分析政府内部逻辑症结的关键因素[16]。下文将主要围绕国家逻辑、科层逻辑和公众逻辑，以及三种控制权来对流域环境治理的困境展开分析。

(一)国家逻辑：“合而不统”的职权配置窠臼

环境法学者观察环境治理的国家逻辑时，往往着重于环境法令制定的过程，并强调其中部门利益博弈所产生的影响[17]。这种观察视角的局限性在于，仅静态地揭示了环境监管权责分配的立法原因，而无法为动态的行政监管过程提供更多的理论说明[18]。因此，引入权力运转的控制视角是必要的，它既关注国家立法决策中的权力内部配置问题，也关注这种配置引起的治理行为。

目标设定权在环境法中一般是指通过目标设定、指标分派来明确政府环境治理责任的权力，这种权力的行使直接产生上文中提到的流域生态环境“产权”以及照看“产权”的职责的划分，因此往往构成国家逻辑的核心内容。由我国“条块”管辖的体制所决定，目标设定权的分配在流域环境治理主体之间显得尤为复杂。水资源承载的多重功能分属于不同部门管辖，多重部门的加入纵向分割了层级化的块状政府，使得整体的目标设定权呈现网格状分布，出现“九龙治水”的局面[6]。 《水法》《水污染防治法》等涉水法律虽确立了“统管与分管”相结合的制度，却并未打破“多头治理”的局面。从《长江保护法》的设定来看，流域立法的重心也更多放在集结相关权力主体并为权力主体提供明晰的权力清单之上。由于长江流域协调机制只在“重大问题”上介入，常规性的目标设定权仍分属多个部门和多级政府。在没有规定所有设定的目标或规划(不论是各部门的还是跨区域的)都需经过备案、审核、批准程序的情况下，流域协调机制很有可能无法识别或者忽视潜在的“重大问题”。总体上，在目标设定这一环节，流域立法也未跳脱“合而不统”的职权配置窠臼。

这一职权配置带来的直接后果就是流域空间“产权”的单因子化，而“产权”的分散则为环境整体质量目标的达成带来不可控因素。比如，《长江保护法》第21条规定水行政主管部门、生态环境主管部门、自然资源主管部门分别对水资源总量、污染物排放总量、新增建设用地总量做出规划与控制，在此，水、水环境容量、水生态资源被割裂到不同部门的管辖范围中。从专业化管理的角度来看，分割是有效且合理的，但问题在于分割后的“产权”没有整体性的统筹，流域协调机制协调审议的范围是否包括各部门的规划与计划并不清楚。三项总量规划之间相互影响，共同决定流域整体生态环境质量，若三部门编制规划与计划时间不统一，流域协调机制又是否能发挥协调作用并保证三项规划在追求总体环境治理结果上的一致性？在关联统一多重流域环境治理目标方面，流域协商机制的作用显然还可以更加深入和具体。

(二)科层逻辑：地方能动型环境监管的困窘

如果说目标设定权是国家逻辑的中心，检查验收权和激励分配权则关注既定目标的执行，在环境法中对应政府环境目标责任制与考核评价制度。检查验收权的行使即环境执法监督的过程。从《长江保护法》的规定来看，一方面，第4条授权长江流域协调机制监督检查长江流域重大工作落实情况；另一方面，第78条也规定上级人民政府应当对下级人民政府生态环境保护和修复目标完盛情部进行考核。此外，依据其他涉水环境单行法，各部门也有权对其下级部门进行考核。同时，中央权威也通过制度安排不定期对各级地方政府履行环境保护责任进行直接监督[19]。流域环境治理监督依照这些规定，基本上形成了专项监督、科层监督和中央抽查并存的格局。激励分配权在流域环境治理相关立法中表述得并不明确，实践中由于作为委托方的国家立法机关和中央政府往往只关心最终治理目标是否达成，激励分配权一般由处于管理方的中层政府来设计调配[20]。与此同时，环境监管的结论往往也是激励分配权的重要依据。国家逻辑对检查验收权和激励分配权的纵向下放衍生出科层逻辑，用以表达科层政府运作的动力机制。由于环境监管是科层逻辑运作的关键环节，环境监管顺畅与否也成为反映科层逻辑症结的重要棱镜。

尽管地方保护主义被视为是环境监管的最大障碍，科层逻辑却并不排斥地方自利性。在制度逻辑的分析框架中，地方政府的行为动机可以随制度情境的变化而变化，关键是要在制度设定中使地方自利与公共利益保持一致。在生态文明成为我国发展优先事项的情境下，地方保护主义事实上很难对流域环境治理构成长期威胁，真正阻碍流域环境治理落实的科层因素还在于地方能动型环境监管能力与动力的普遍不足。

为破除环境监管权分散和地方经济保护主义的弊端，近年来环保领域开展了两项重大改革：一项是2015年开展的“环保大部制改革”，随着2018年“生态环境部”的批准成立而成形，《生态文明体制改革方案》“将分担在各部门的环保职责调整到一个部门”的目标成为现实；一项是2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称“环保垂改”)，将市县级环境监察监测权上收到省级部门，在行政级别上使生态环境部门与地方政府形成错位。这两项改革都极大地促使生态环境部门独立于所在地的经济部门和地方政府。然而，环境监管体制的改革不能消除经济部门的环境负外部性，流域环境治理目标也不可能只依靠监管达成。环境监管机关脱离属地关系后，如何处理与所在地经济部门及政府的关系、如何平衡灵活监管与严格执法都将成为巨大挑战。

这种挑战首先反映在流域环境监管机关主观能力的欠缺上。在法律规范性思维之下，环境违法行为都必须依法得到处置，任何功利性的权衡都被认为是法治的让步；相反，在法律政策性思维之下，为达到特定社会效果，根据现实情况和实际条件有选择、有重点地进行弹性监管在某种程度上却是比机械执法更可取的方式[21]。上述两项改革以前，关于弹性环境监管程度的权衡并不需要环境监管部门来做，属地政府的整体规划和其他经济部门政策领域的挤压，使得环境监管机关只在被框定的范围内发挥作用。改革以后，环境监管部门在获得更大自主权的同时，也必须直面更复杂多元的利益冲突。然而，现实情况下，环境监管执法队伍多由技术人员组成，在行使环境监管权时综合权衡社会经济发展因素并非其专业所长。此外，环境监管部门经常面临着以有限资源面对复杂监管事务和大量监管对象的状况，相关人员业务能力参差不齐，管理冗杂导致的工作运转效率低，进一步限制了环境监管水平提升[22]。环保督察过程中，地方环境监管部门为应对考核压力而对污染源不加区分地关停和拆除，受到舆论广泛指责。这种“一刀切”的机械执法扰乱了正常生产生活秩序，有些地方甚至专门发文要求进行分类管理，兼顾群众正常生产生活需要。然而，这种“分类”管理的要求又促使环境监管部门与污染企业达成“合谋”，出现“先停再说”“假整改真销号”等问题。

从客观方面来说，在职责设定上，严格监管和兼顾民生本就是相冲突的两种目标指令，一旦兼顾民生放松监管，环境监管部门就会面临上级问责；一旦严格执法遏制所有环境违法违规行为，又会被勒令改正。这种两难困境决定了环境监管部门只能随社会舆论和上级问责态度的变化而摇摆不定，难以根据执法经验和直觉判断真正做出具有高度回应性和开放性的能动监管。这进一步证实了独立于区域经济社会实践的流域跨区治理可能在功能整合上难以满足国家治理现代化需求。因为“如果外在的控制把一个机构牢牢地束缚于某种独特的使命，或者能使它保持对这种使命负责，那么完整性就得到了保障。可是，受约束的机构变得太拘泥于它们行事的观点和方法了，他们对周围环境丧失敏感性”[23]。

值得注意的是，环保垂改在强化对基层环境监管部门问责之时无意间深化了两种目标指令之间的矛盾。这种副作用是间接且微妙的。垂改以前，面对国家环境监管成效的检查验收，市级机关对县级监管成效的认定还存在可以讨价还价的空间，尽管这在一定程度上敷衍和弱化了上级考察，但认定县级机关基本达标却可以确保其积极性和长期合作[16]。垂改后，省级机关将检查验收的权力统一回收，现实中环境治理目标的自上而下层层加码却没有停止[24]， 基于科层弹性考核来缓解基层政府执法压力的微妙平衡被打破，严格的目标责任制下，基层环境监管部门成为地方经济增长压力和上级部门严格环境执法压力的最终承受者。由于基层环境监管部门的编制薪资都依靠上级政府，这种独立性很容易使其与所在地政府形成对抗关系，而非良性合作关系，这种局面更不利于调动监管部门的能动性来达成流域环境治理目标。

(三)公众逻辑：制度缺位下的公众参与异化

在合作治理中，公众逻辑一方面由其所处的经济社会发展情境奠基，另一方面相关制度的设计和应用也影响着公众逻辑的形成及作用方式。

首先，物质基础从根本上决定了流域民众对流域环境治理的基本逻辑。不仅是三峡库区，流域上游地区的整体经济发展水平也都较为落后，资源相对人口的稀缺性突出，谋求缓解物质上的匮乏成为这些地区的公众参与一切治理活动的首要关切。为改变资源不平等获取导致的上游地区发展困境，生态补偿制度应运而生。目前，实践中已经发展出国家补偿、地方政府补偿和市场补偿等形式。但多种补偿渠道并不意味受偿主体一定能得到充分补偿。事实上，由于缺少合理的总量和标准配置机制，很难衡量生态补偿的总体投入是否能够真实反映生态系统服务功能价值及维护成本。此外，个人作为受偿主体并未充分受到关注，通过生态对口扶贫形式展开的产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等“造血型”补偿方式仅局限于个别试点地区[25]。在切实的经济惠益无法通过生态补偿制度保障的情况下，上游公众对经济增长的需求在客观上仍高于对良好生态环境的需求。由于开发行为的环境负外部性往往无法快速直观呈现，上游公众容易低估单个污染破坏行为的长远和集合影响，在短期利益驱动下，倾向于放弃环境利益来换取经济快速增长。

其次，公众作为“环境利益捍卫者”逻辑的异化还源于环境治理公众参与制度本身的短板。从形式上看，我国立法关于环境知情权、环境参与权和环境司法救济都有了较为全面的规定，2014年《环境保护法》修订，专章规定了“信息公开和公众参与”，为环境治理的公众参与提供了上位法律依据。然而，知情权范围限于政府部门信息、政府的前期参与引导流于形式、举报信访等末端参与成为公众参与的主要渠道、参与权保障机制不完善等都极大限制了公众参与环境治理的深度[26]。实质参与缺位的底层原因在于我国传统政治精英决策模式仍然在延续[27]。封闭的决策模式决定了政府缺少动力向公众详细说明、解释决策理由以及长远环境影响。在决策者眼里，公众参与的作用限于企业污染后的政府监督辅助，至于政府招商引资行为的合理性论证以及在环保考核压力下矫枉过正和怠于执法的行为，似乎都不属于公众参与制度可以产生制约的范畴。流域公众在信息匮乏和决策排斥之下，更难理性参与到流域环境治理之中。

三、制度逻辑框架下流域环境治理优化策略

(一)国家逻辑：明晰各层级流域监管机构的职权定位

关于跨区治理与区域治理何者为重的设问将矛盾引向了集权与分权之争，然而正如前文所述，面对广袤流域的繁重事务和繁杂利益纠葛，简单的高度集权并非解决地方自利问题的现实处方。在不改变现有体制的情况下，优化国家逻辑真正需要解决的问题，一方面在于从横向上实现单因子总量目标在质量目标下的统合，另一方面在于从纵向上明确各级政府流域监管机构在统合目标过程中的职权定位。

1.中央机构“统合”的定位

长期以来广受诟病的流域多头治理在本质上是部门间协调的问题，环保大部制改革后，这一问题在流域环境治理中也并未得到根本改观。无论是《水污染防治法》还是《水法》，都要求主管部门在编制流域相关标准、规划时需要与相关部门进行“会同”，以解决中央各部门各自为政的弊端，但由于缺少一致的目标追求，规范上的“会同”往往演变为实际上的部门博弈。在《长江保护法》的规定中，长江流域协调机制被概括性授权介入长江流域重大事项的协调指导中，在某种意义上，该机制成为流域治理中高于各部门的中央统一权威。然而，仅第4条的原则性条文不足以明确协调机制“统合”各部门涉流域职权的定位。除介入机制不明确外，更大的障碍在于机制的组成并未确定。若考虑权威性、只由各部门抽调负责人组成临时性的议事会议，那么该机制最终也不过沦为“会同”的一种形式。因此，在考虑权威性参与的同时，机制内部决策者应该相对于各部门有一定的独立性，考虑《长江保护法》第12条已经规定设立专家咨询委员会，或可在此基础上赋予该委员会一定的表决权。

此外，为了保障流域重大问题能够及时被识别，制定配套政策文件，在其中明确常设性的流域协调机制办事机构，确定重大问题识别标准和重大问题识别流程，这对中央进行实质性的部门目标“统合”极为关键[28]。值得注意的是，中央机构的“统合”并非是随意性的，“统合”的意义不同于协商，其独立于各方利益的定位使其既考虑协商的意见，又不受协商结果的束缚，因此可以超越各方在量化目标上的挣扎而设定总体的质化目标，反过来，作为终极关切的流域整体生态环境质量目标又指引流域协调机制对各方的总量目标进行分配和协调。

2.省级机构“对接”的定位

在国家逻辑之中，省级政府的地位十分特殊，既承接国家对流域环境治理目标的初级分配，又受委托向市县政府进行目标的再次分配，处于中层管理级别[29]。在流域环境治理目标设定过程中，不论是参与部门规划、划定省域范围内的重要保护区、确定省域水环境标准，还是设定总磷等重要污染物的总量控制，省级政府都承担着重要职责。然而，在法律规定中，省级政府“承上启下”的“对接”定位却并不明确，国家到省级政府和省级到市县政府在很大程度上还是两个各自闭合的独立循环。仅有《水法》第16条规定，制定规划，必须进行水资源综合科学考察和调查评价，该考察评价由县级以上政府和部门组织进行。这一规定打通了中央、省级和市县政府机构，使得市县部分情况在法定程序下通过省级政府上达中央。以此为鉴，为了顺利推进中央机构对流域环境治理目标的统合工作，使得统合后的目标既科学又符合实际执法能力，除横向统合部门意见外，纵向收集科层政府意见同样具有十分重要的意义。由于省级政府在流域各项规划编制中拥有参与“会同”的权力，因此，以法定形式确保省级政府实现中央机构和市县机构的对接将是保证流域治理目标有效统合的重要节点。

3.市县机构“参与”的定位

就现有法来看，市县政府流域监管机构往往只承担执行中央或省级机构所制定的流域治理规划和计划的职责，很少有机会参与到流域治理目标的设定过程中。在环保垂改的背景下，市县政府环境监管机构的执行定位更是明确得到强化。然而，市县机构缺位的流域环境治理目标设计将很可能面临实际执行不能的结果。一方面，除了上述《水法》16条以外，省级机构是否要通过正式渠道收集市县机构执法信息，要收集哪些方面的信息，法律都没有明文规定。虽然理论上省级机构对省域内的情况应有整体性的把握，但如果没有明确市县机构须在目标制定时通过正式文件上报执法情况和执法能力，省级机构是否可以全面掌握市县机构的执法状况是值得反思的，在此情况下，中央流域机构所统合确定的治理目标也就很有可能在实际执行中大打折扣。另一方面，在以往目标具体化为层级指标过程中，“层层加码”的现象已成为常态[24]，若没有明确市县机构“参与”目标设定的定位和具体途径，市县环境执法监管压力就将随指标的膨胀而膨胀，从而迫使基层流域环境治理走向“矫枉过正”或“走过场”式监管的极端。

(二)科层逻辑：持续调动地方流域环境监管能动性

在保持区域性流域治理结构不变的情况下，实现流域环境治理的有效性还需在科层逻辑中打破制约地方监管能动性的主客观因素，这既要通过前期环境治理目标的协商设定消解市县监管机构对监管强度进行自主判断的压力，又要通过常态化横向环境行政问责理顺流域环境监管机构与所在地经济部门及政府的关系，在客观上创造有利于综合流域环境监管的条件。

1.环境监管目标的协商设定

自上而下的考核评价压力主导着科层逻辑，但这并不意味着只要有纵向问责压力，任何目标都可以实现，实际上，与地方发展利益相抵触的中央目标很有可能只能得到地方名义上的回应[30]。换言之，能够在实际环境监管中顺利执行的目标既需要符合流域整体性的自然规律，又需要顺应社会经济发展规律，但这两种规律并非总是并行不悖，需要在决策层综合权衡。然而实践中，流域环境监管中存在的上级指标压力和地方政府兼顾正常生产生活的要求却是在末端执行时才汇聚，这将执行机构置于进退两难的困境。为确保整体法秩序的稳定，最好的办法是决策者在设定流域环境治理目标时就已经将价值判断的问题消解，使执行机构能自如地在合理的目标范围内发挥所长。这也意味着，目标设定的过程必将包含以解决价值冲突为导向的协商谈判机制。

在协商共识下形成的执法目标不仅可以解决执行机构面临的抉择困境，也可以缓解环境监管部门与所在地经济部门和地方政府的紧张关系，获得后者的理解和支持，有利于流域环境监管工作在部门良性互动中开展。需要注意的是，即使是“条块”共商的流域治理目标也不应作为僵化的标准，因为在实际执行过程中很可能出现决策时无法预料的变化，所以给予执行机构以合目的的裁量空间是必要的[21]。相应地，在对目标执行情况进行考核之时也要有一定的宽松度，设置能动监管质量激励机制，而不是仅以量化目标作为奖惩的唯一参考。

2.常态化横向环境行政问责

如果说目标的合理设定解决的是综合环境监管的内在价值冲突，跨部门的合作则可以为能动环境监管创造外部条件。由于发展型地方政府依然是我国地方政府最主要的形态，抑制地方发展的环境监管不太可能顺利融入地方发展逻辑之中，跨部门合作也不太可能自然发生[30]。在目标协商机制平衡地方发展与环保压力之间冲突的前提下，仍需要问责机制以保障流域地方政府不违背商定的流域环境治理目标。纵向的问责机制虽然能传导高度威权压力，但由于信息不对称等原因，上层政府很难及时介入且保持持续的问责压力。因此，常态化横向环境行政问责机制成为稳固合作关系的关键所在。

两种类型的横向问责机制需得到重视。其一，同级人民代表大会、司法机关、检察机关和监察机关要对流域地方政府履行环境监管职权发挥更大的监督作用。随着我国法治的进步，地方人大已经有能力积极参与公共政策的制定和执行，已具备条件为履行流域环境监管目标制定适地性的立法，以细化权责配置和问责机制；司法、检察、监察机关在各自的职责范围内依法督促各行政机关履行环保义务。面向地方尤其是其党政负责人的横向问责机制有助于保证地方政府始终将保护生态环境作为政府的优先事项，因此也可保证地方政府对流域环境监管工作的支持意愿。这种意愿将进一步反映在地方政府统一领导各流域监管机构的协作之中[31]。其二，一种突破部门壁垒的横向问责在实践中发展起来。环保大部制改革和环保垂改为生态环境部门带来的监管权的集中化和独立化，使得环境监管机构得以对其他部门行为产生的环境外部性进行监督，并在地方政府的支持下以地方政府的名义向其他部门去函，督促其在有利于流域生态环境保护和修复的原则下积极作为。若能进一步通过地方立法来确立此种部门间横向问责的形式，将有利于真正落实“管发展必须管环保，管生产必须管环保，形成齐抓共管的工作格局”(6)参见：《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。，因此也有利于实现能动环境监管平衡发展与环保的初衷。

(三)公众逻辑：加强对公众参与的制度支持与保障

随着公众参与环境治理的意识逐渐加强，共治模式下公众对国家和科层政府的影响力也日益增加[32]。为了确保公众逻辑成为流域环境治理的助力而非阻力，既需要通过完善生态补偿制度来提供支持和动力，也需要对公众参与制度的落实加强支持与保障。

1.生态补偿：环境之于公众的价值增益

从支持上游公众环境参与的角度来看，生态补偿制度的作用在于，使上游公众通过维护和输出生态环境服务功能而获得经济价值增益，从而将经济发展诉求与生态环境保护诉求绑定在一起，确保公众有意愿和动力积极参与流域环境治理。这种经济惠益未必是通过“输血性”的金钱直接支付，事实上，通过给予上游公众从事生态修复或生态产业的机会，并使其间接且持续获得收入等“造血型”生态补偿形式，可以更好地维持其对生态环境治理的关注[33]。因此，生态补偿形式的创新不仅需重视上游公众个体的经济惠益，而且更要重视在相关法律政策文件中通过各种市场激励机制来扩大生态帮扶式补偿的应用范围[34]。这种生态帮扶既可以由受偿地政府在获得生态补偿后实行，也可以由补偿地政府直接异地实施。

若以受偿地政府实施为主，则还需在制度构建过程中警惕市场机制对生态补偿尤其是横向生态补偿的侵蚀。由于流域各地的资源禀赋、生产能力、资本积累以及政策条件都不平衡，将生态补偿交给“市场的手”来调控，难免会因谈判能力的巨大差异牺牲部分环保利益。为了弥补自由市场在调配公共产品方面的缺陷，顶层设计还需为生态补偿构建更加稳健公平的外部博弈条件。为了使公平谈判的结果能够得以落实，还应由谈判各方签订具有约束力的生态补偿协议[35]。当然，不应假定上游政府一定会将生态补偿的收入用于生态环境保护，或者下游政府不会使用其他投资开发条件诱导上游政府放弃环境利益。因此，严格的生态补偿市场监管、环境审计、环境问责等配套措施也应配置到位，以此保障生态环境之于流域公众的价值增益得以落实。

2.实质参与：有效信息的角色维护功能

精英决策模式的路径依赖导致地方政府产生悬置公众参与制度的倾向，而决策排斥进一步导致公众无法通过前期参与而获得监督企业和政府环境行为的充分信息。归根结底，不论是由于资本俘获还是出于地方政府财政收入最大化的考虑，流域地政府对公众的信息屏蔽以及屏蔽之下知情权实质性保障的缺位才是公众角色异化的直接原因。一方面，缺乏行为前的环境影响信息，公众仅基于常识和直观感受无法对流域生态环境污染破坏行为形成全面的认识和准确的判断，对破坏性开发活动展现出较高的包容度；另一方面，当早期宽容的开发活动对生态安全甚至生存环境产生威胁时，公众的环境诉求更易走向非理性的情绪宣泄。因此，保障公众逻辑在理性的轨道上发挥作用，督促流域地方政府履行公众参与制度下的法律义务，不论是从近期监督政府和监督企业环保合法合规的角度，还是从远期的社会稳定来看都至关重要[36]。

首先，实质性的公众参与需要完善的程序保障机制，这既包括通过地方立法细化环境知情权的范围、规范听证会等行政程序规则，也包括建立实质性的司法审查程序，使知情权和参与权受侵害时可以获得及时救济[37]；其次，就有效信息传递的角度而言，对于流域上游落后地区而言，仅有救济程序的保障是不够的，因为往往不是政府阻碍公众依法获取环境信息，而是这些地区的公众本身对于需要哪些信息以及如何处理这些信息可能缺乏基本的检索和辨识能力。因此，流域地方政府在促进实质性的公众参与和有效环境信息传递方面还需采取更积极主动的措施，包括采取更简明易懂的方式、更大限度地披露环境行为的短期和长远影响、更全面地阐释开发项目的优劣情况。不单是政府单方面的行为，《长江保护法》为长江流域生态环境、自然资源以及管理执法等信息共享提供法律依据，流域协调机制也可以此敦促地方政府在具有较大环境影响的事项上共享相关信息，尤其是那些可能产生跨区域影响的流域环境行为。此外，从公众内部考虑，环保公益组织也可以参与到有效信息的传递中来，将目光从与污染破坏行为的末端对抗转向流域公众环境意识的前期觉醒，这不仅有利于维护理性的公众角色，而且有利于实现流域环境问题“防患于未然”的目的。

四、结语

流域环境治理在很大程度上与普遍性的环境治理并没有本质上的区别，一个超级流域机构由于在综合社会经济的地域性方面存在缺陷，未必能比流域地方政府在生态环境治理上有更出色的表现。流域环境治理失灵的实质并不在于集权与分权之辩，而仍在于“公地”之下“产权”划分混乱引起的功能困境。这种困境首先出现在政府内部关系中，并进一步影响到作为治理结果受众的流域公众，公众又在合作治理的运作中反映并扩大这一功能困境。运用制度逻辑的分析框架，该困境可以进一步辨识为国家逻辑上“合而不统”的职权配置窠臼，科层逻辑上地方能动型环境监管在发展与环保目标夹击下的困窘，以及公众逻辑上制度缺位造成的公众参与异化。

作为问题的源头，国家逻辑要首先明晰流域生态环境“产权”的划分方式与参与者定位。在动态治理过程中，流域生态环境“产权”为环境治理目标服务。目标设定既需要中央机构基于各方利益、又超越各方博弈，进行质性“统合”，也需要省级机构作为流域地政府代表汇总信息，实现“对接”，更需要市县机构提供全面准确的一手信息而“参与”其中。在流域环境治理执行层面，能动型环境监管的实现既取决于目标设定时“条块”之间对发展与环保价值平衡达成的共识，也取决于常态化横向环境行政问责提供的制度保障。同时，既为流域环境治理受众又为参与者的公众，其行为逻辑受到生态补偿制度和公众参与制度的影响，只有当环境成为公众价值增益的切实来源，以及有效信息可以通过恰当的渠道抵达公众时，合作治理才能真正成为权威治理之补充与加持，而非干扰和阻力。