乡村振兴背景下的土地纠纷调解及其制度完善

□ 郭亮

一、问题的提出

随着国家脱贫攻坚战略的完成，国家“三农”工作的重心已经逐渐转向乡村振兴战略的实施。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，乡村振兴战略的实施将加快推进农业农村的现代化。然而，随着大量资源的输入和大量外流人口的重新回归，农村土地纠纷的数量也呈现出同步上升的趋势。以2016年到2019年京沪两地公开审理的土地纠纷案件为例，案件的年度数量分别为1388件、1663件、2479件和2009件(1)相关数据依据中国司法大数据网“京沪土地纠纷一审案件数据年度报告”统计而来。参见：www. http://data.court.gov.cn/pages/index.html.。2021年，发生在福建莆田的恶性刑事案件引发全社会的关注[1]，这一案件同样因双方的土地纠纷所导致。在这个意义上，乡村振兴战略的实施对农村社会而言不仅是一次机遇，也将是一次重要的挑战。在这一国家重大发展战略的实施中，农村的土地纠纷和其他财产纠纷须得到学界和社会的进一步关注，以寻求可能的化解之道。

在学术研究中，农村土地纠纷及其化解机制一直是法学、经济学、社会学等学科关注的重要话题。一般而言，法学和经济学的研究多采取正式制度视角。受“产权具有排他性和可转让性”[2]范式的影响，在中国农民仅仅享有土地承包经营权的制度条件下，土地纠纷被认为是该产权制度的“缺陷”所导致，农地制度需要进一步的权利开放改革[3][4][5]。此外，现行法律关于土地承包权的权利主体、土地承包权的法律属性、土地承包权的继承等问题亦存在一定的模糊或者张力，这诱发了现实社会中围绕着外嫁女的土地承包权[6]、集体经济组织成员的身份界定[7]以及土地承包权继承序列等问题的土地纠纷[8]。

与之相比，社会学的研究多采取的是非正式制度的视角。相关研究在田野调查中发现，土地纠纷的发生不仅与法律等正式制度的模糊规定有关，还受到社会中非正式制度的影响，诸如祖业权[9][10]、生存伦理[11]等农村习惯和民间规则都是土地纠纷中农民权利声索的依据。在某种程度上，土地产权确立中的多元社会规则之间的冲突[12][13]，以及国家和其他利益主体对土地非正式制度的漠视或侵犯导致土地纠纷的产生[14]。这意味着，农村社会的习惯、民间规则不仅发挥着与国家正式法同等重要的定纷止争作用，甚至可以救济既有的法律漏洞[15]。

正是受到不同研究范式的共同影响，尽管在土地纠纷解决方式上仍存在分歧，但构建一种多元的、能容纳正式法和习惯法的纠纷解决机制基本上是政学两界的共识，在他们看来，包括诉讼、调解在内的多元纠纷解决机制建设是化解当前土地纠纷的基本出路[16]。然而，既有研究虽然为农村土地纠纷化解机制的构建指明了总体方向，但对土地纠纷化解的具体机制和具体形态仍缺少呈现和论证。尤其是：在乡村振兴等一系列国家农村战略的实施中，农村的土地纠纷呈现出何种新的特征？在多元纠纷解决机制的内部，诉讼模式和调解模式又各自扮演着什么角色和功能？不同的土地纠纷化解机制在实践中究竟是如何开展，又是如何可能的？对这些问题仍需要做出更深入和更细致的回答。

笔者认为，新时期农村土地纠纷的化解尽管需要建构一种多元纠纷化解机制，但以调解为主的非讼模式将发挥重要的基础性作用。面对新时期农村社会各种现实的、潜在的、可能发生的土地纠纷，一个有效的土地纠纷调解机制的构建和完善将愈发紧迫。

二、土地纠纷的调解需求

土地纠纷主要指围绕着土地的产权、收益、使用所产生的分歧以及社会冲突。本文的土地包含耕地、山林以及宅基地等与农民生活密切相关的土地类型。从历史上看，围绕着土地、山林、宅基地等不动产的纠纷历来是农村社会的主要矛盾类型。尤其是随着人口的增长和经济条件的变动，围绕土地财产权的纠纷一般都会大量出现，并成为影响社会秩序的重大问题[17]。近年来乡村振兴战略的实施中，伴随着大量人口返回农村居住、创业，以及农村基础设施环境的改善，农村土地的价值开始上升。在这个意义上，乡村振兴战略背景下土地纠纷的发生具有历史发展的必然性。

(一)农村土地纠纷的类型

依据纠纷主体的不同，当前农村社会的土地纠纷可分为以下三种基本类型。

第一，农民之间的土地纠纷。在土地纠纷的类型中，农民之间的土地纠纷是农村社会土地纠纷乃至农村社会纠纷的主要纠纷类型。在发生缘由上，农民之间主要围绕着耕地、宅基地以及山林的权属、边界、使用方式等原因发生。其中，近年来围绕着宅基地和山林边界确立引发的权属纠纷相对较多。从发生时间上看，这类纠纷并非在当下突然产生，而更多的是既有历史纠纷的集中爆发。也就是说，村民之间争地、争山引发的纠纷一直存在，只是在农民外出务工以及土地收入在农民家庭生计中比重下降的背景下，这种土地纠纷并没有直接表现出来。随着农村基础设施的改善、农民外流人口的返乡和土地价值的上升，农民对土地权属和边界的重视程度相应上升，原本潜藏着的土地纠纷开始外显。

第二，农民和新型农业经营主体之间的土地纠纷。随着近年来农村土地的流转，农民和新型农业经营主体之间的土地纠纷开始成为一种新的土地纠纷类型。在国家农业产业化和农业现代化的政策引导下，通过流转农民的土地，农村社会中产生了农业公司、种粮大户、家庭农场等各种新型农业经营主体。在法律关系上，农民一般是在保留土地承包权的前提下将经营权流转给新型农业主体，由其进行一定年限的经营。根据土地流转的政策预期，土地流转后的农民不仅获得土地流转收入，也将获得外出务工机会。但是，随着农民的返乡，农民对土地的重视程度又开始增加，部分农民便以合同瑕疵、流转程序不合法以及生存需要为由要求流入方返回合同未到期的土地。从实践来看，由于农业公司流转的土地规模大，涉及的农民数量多，农民和农业公司之间的纠纷尤为尖锐。

第三，农民和地方政府之间的土地纠纷。在乡村振兴战略的实施中，由于涉及大量的基础设施建设，围绕着土地征收和土地征收后的补偿标准，地方政府与农民之间的土地纠纷相应发生。与之前城市化进程中的土地征收不同，由于乡村振兴中的土地非农使用主要用于农村社会内部的基础设施建设，一些地方政府就未按照统一的征收补偿标准对失地农民进行补偿，但是，被占用土地的农民却往往要求“同地同价”，由此双方产生分歧。在实践中，由于村级组织扮演着地方政府具体执行者的角色，农民和村级组织之间的土地纠纷亦会相应产生。

从实践来看，由于第三种纠纷涉及国家的土地管理制度以及地方政府的行为，其发生逻辑和调解逻辑具有不同于前两者的特征。相比较而言，前两种纠纷不仅更为普遍，而且都发生在农村社会内部，乡土社会中的民间规则在纠纷解决中的作用更为明显。本文以下的分析主要以前两种土地纠纷为基础展开。

(二)土地纠纷化解中的法治困境

从现实来看，面对数量上升且类型多样的土地纠纷，以法治为基本特征的诉讼机制将面临诸多困境。

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第一，土地法治的根基仍然具有不稳定性。近年来，对农村不动产的确权登记已经在全国各地开展并陆续完成，确权登记后的土地边界以及法律权属关系在文本上已经基本清晰。从全国来看，不仅很多农民获得了明确标志其宅基地、耕地以及山林地理四至和产权主体的证件，很多新型农业主体的土地经营权也得到了法律确认。如果说土地确权是土地法治的起点，那么随着土地确权登记的完成，法治规则将成为农民对自身土地权利进行保护的重要依据。按照土地确权的制度预期，一旦农民的土地权益被侵犯，法治规则以及其引导下的诉讼活动将发挥直接的定纷止争作用。但从现实来看，依靠法治方式解决纠纷却面临两方面困境：其一，农村社会仍然存在相当部分的土地未能完成确权。在土地确权中，由于无法就耕地、山林以及宅基地的边界和权属达成共识，农村社会仍然存在一定数量的未确权土地。当法治的基本规则还没有建立的时候，利益相关方就往往无法提起正式的诉讼和权利补偿诉求。其二，部分农村地区只是在形式上完成了土地确权。在土地确权运动中，由于面临着上级政府的督促和考核压力，地方政府往往急于完成土地确权任务，以致部分土地的确权事实上是在缺少各方村民确认并达成共识的条件下完成的。由于缺少利益相关方的认可，法律上的权属界定不仅无法在纠纷解决中真正发挥作用，对其简单化的使用还可能激发更大的矛盾。

第二，土地的诉讼机制往往无法与农村土地的保障功能匹配。在我国的法律规定中，国家在土地纠纷处理中整体上保持着相对的克制，支持一种以调解、仲裁为主的非诉讼方式来解决纠纷。如《中华人民共和国土地管理法》第14条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。再如，《中华人民共和国农村土地承包法》第55条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。国家之所以倡导一种非诉的方式解决土地纠纷，一方面在于土地纠纷的复杂性使然，另一方面更可能在于国家期待以一种和缓的、双方都能接受的方式来处理土地纠纷。毕竟，土地是农村最重要的生产和生活资料，即使存在重大过错的一方农民也仍然要依靠土地生存。通过双方的协商，而非过早地使用具有刻板、僵硬色彩的法治手段，纠纷的处理结果就不会损害任何一方的生存需要。

第三，土地诉讼往往无法满足农村熟人社会秩序维系的需求。与其他社会纠纷不同，土地纠纷往往发生在相邻关系之中。如果说村庄构成一个典型的熟人社会，邻里关系则是一种更加紧密的熟人社会。在这种“抬头不见低头见”的紧密关系中，双方不仅期待纠纷的化解，也期待双方关系的适度修复。然而，诉讼一般是以一方的胜利和一方的败诉为后果，败诉后一方的不满情绪便可能转化为日后的敌对情绪。因此，只要继续在村庄社会和邻里关系中生活，纠纷的化解就需要建立在双方共识的基础之上，这意味着，诉讼所引发的对抗模式不利于村庄社会秩序的长久维系。

从历史的比较来看，相比于传统时期，当下农民的权利意识已经极大的增长，围绕着土地诉讼案件的绝对数量在持续增多。但基于以上的分析可以看出，在新的时代背景下，由于土地纠纷的特殊性以及所在场域的特殊性，相当数量的土地纠纷却无法迈入法治的轨道进行化解，包括调解在内的非讼手段仍将是新时期应对土地纠纷的主要方式。

三、土地纠纷调解的展开

相比于诉讼机制，调解机制具有极强的灵活性和便捷性特征，从而更有利于土地纠纷的化解。事实上，在很多土地纠纷中，农民的一些利益诉求并没有明确的法律依据，但却在乡土社会中得到广泛认可，因此，能否认识到乡土社会内在的秩序维系机制，能否依据乡村的“地方性知识”(2)本文中的地方性知识是相对于现代化和普遍化的知识而言，是一种在地方化、与当地知识掌握者密切关联，并需要在一个地方的生活场景中才能获得的知识。关于地方性知识的讨论具体参见：[美]克里德福·格尔兹.地方性知识[M].王海龙，张家瑄，译.北京:中央编译出版社,2000 : 278-279.和民间习惯化解纠纷，这往往是实现定纷止争的关键。一般而言，在土地纠纷的化解中，调解组织必须具备以下的土地“地方性知识”以及由此而产生的调解能力。

第一，土地的历史性知识。作为农村社会最重要的生活和生产资料，农民的生活和生产活动都要围绕着土地展开。在传统的乡土中国社会，土地是农民的命根子，对土地的占有和支配是农民重要的生产和生活目标。改革开放以来，伴随着农民外出务工，农民与土地的关系相对疏离，但二者之间的关系并没有完全割断。通过一种“以代际分工为基础的半工半耕”模式[18]，很多农民家庭仍然依赖于土地的社会保障功能。正是由于将土地视作当下或者未来生活的保障，农民往往对土地产权表现出锱铢必较的态度。因此，围绕着土地的纠纷一旦发生，每一方都不轻易退让，以致土地纠纷长期存在。从农村现实来看，围绕着宅基地、土地的边界，双方往往会产生数年甚至数十年的矛盾。在很多时候，当下的土地纠纷往往是历史纠纷的延续和集中爆发，纠纷的调解者便需要了解土地纠纷的源头和历史脉络。

从农民的角度来看，依据历史上的产权归属确定当下有争议土地的产权归属具有当然的正当性。也就是说，与流动社会不同，由于村庄生活具有历史的连续性，农民常常将土地产权历史的归属作为当下产权界定的主要依据。在土地纠纷中，双方一个重要的争议点就是历史上究竟谁占有了该土地的产权。比如，因经济价值较低，一些相对偏僻的山林曾长期处在无人管理的状态，如今在山林价值上升的背景下，不同的村民便都以历史上某个时期该山林归自己所有为由伸张对该山林的权利。在这种局面下，能否真正还原该山林产权占有的历史对于纠纷的化解至关重要(3)依据历史归属确立土地产权的做法也一定程度上得到了中央和地方政府的支持，如在林权改革、土地确权的很多政策文件中都多次出现要在尊重历史的前提下开展的规定和表述。。但问题在于，在早期山林产权登记制度不健全以及相关测量技术不发达的条件下，部分偏远山林的历史归属并没有形成明确的文字记载和科学的判断依据。对历史知识的掌握只能从那些了解地方历史的当事人和参与人中获得。幸运的是，由于土地资源的重要性，在中国农村每一次分山、分田时都会有其他村民的共同参与，从而能够为后续的争议提供相关土地的历史性知识。与其他知识相比，这种知识是地方社会的独特知识，是只有在当地村庄生活才可能具备的知识。因此，在调解的开展之前和开展过程中，调解组织必须走群众路线，走访老的村组干部、老党员以及年老村民，以充分了解和掌握这些地方性的历史知识。

从现实来看，在当下农村土地的使用和收益领域仍然存在诸多习惯法，如果不能对这种习惯法加以了解和重视，调解者对土地纠纷的调解不仅无法产生作用，甚至可能会激发农村的矛盾。比如，在人口密集的华北农村，农民在居住形态上户户相邻，并且一般以“前院后屋”的封闭院落为基本的生活场所。在如此高密度的居住空间下，为了避免对邻居家的采光、隐私产生不利影响，根据约定俗成的做法，相邻村民在建设新房屋时一般都要保持大体相同的高度。如果想突破原有住房的高度或者修建更高的楼房，一般要通过与邻里的协商，进而就楼房的高度、房屋后窗的设置等问题达成一致后才可以进行。一旦有少数人在不与邻居协商的前提下修建楼房或者增高房屋的高度，就可能导致邻里之间的建房纠纷。面对这种情况，纠纷的调解者必须了解和尊重村庄中的建房习惯，由此才可能实现乡村社会的实质正义。而如果忽视了这一“邻里同意”的习惯法存在，仅仅依据正式法律的规定进行裁判，这种行为不仅会激起多数村民的不满，也会给农村的建房秩序乃至社会秩序带来一系列破坏性的后果。

由于地方社会的习俗、规则发挥着重要的定纷止争作用，调解者便需要对其秉持一种功能主义的认知。在具备了村庄生活的语境和土地的习惯法知识后，调解者就不会简单地以缺少法律依据为由对农民看似不合理的要求视而不见，也不会仅仅依据法律的支持就对少部分村民的诉求理所当然地加以维护。在尊重法律的同时尽可能尊重地方的土地使用习惯是大部分民间土地纠纷得以化解的重要原因。

第三，土地的人格化知识。从传统社会到现代社会的变迁是一场从“身份社会”到“契约社会”的变化。为适应现代社会中的平等诉求，在处理社会纠纷时，司法系统要有意识地将人的身份、性格、阶层等人格化因素全部摈除，而只关注案件本身的是非曲直以及相对应的法定权利义务关系。由于以国家力量为后盾，司法系统依据法律所做出的审判结果具有强制性，纠纷双方必须依照执行。然而，由于缺少法律效力和国家强制力的保障，纠纷的调解必须建立在双方共识达成的基础之上，如此才能保障调解结果真正被执行。因此，与诉讼不同，为了双方能够达成共识，调解组织就必须善于做人的工作，充分了解附着在土地纠纷之上的各种社会关系对纠纷产生和化解的可能影响。

首先，调解组织要将土地纠纷放置在双方当事人的关系中进行理解。在某种程度上，很多土地纠纷的产生往往是双方当事人的其他纠纷在土地领域中的投射。比如，双方村民围绕着宅基地或林地的边界争执不下，但其实双方都“醉翁之意不在酒”，原有关系的不和导致他们利用土地问题“出气”。从实践来看，纠纷土地的经济价值和面积都非常有限，双方为此所花费的时间和精力都远大于土地的价值，但在一股“气”的作用下，纠纷双方的维权行动本质上是一种韦伯意义上的“情感性行动”[19]，以致他们并不关心行动的成本和收益。在这种情境中，调解组织者要充分理解纠纷当事人的行动意图和行动类型，从而才能把握纠纷化解工作中的着力点和关键点。

其次，调解组织要善于做人的工作，要根据不同的人、不同的关系采取不同的化解方式，即坚持“一把钥匙开一把锁”的调解原则。这意味着，即使面对同样的土地纠纷，调解者所要采取的化解对策和方式可能完全不同。如，对于村庄中的“狠人”，调解者一方面要尽量安抚，另一方面也要显示出足够的权威，甚至要援引大量的法律依据和制裁措施对其进行适当的压制；而对于村庄中的弱势农民，调解组织则要在调解工作体现出关心和关怀，否则，长期的村庄弱势地位会使得他们想当然地认为调解结果不公。无论如何，调解组织在调解之前必须掌握大量的关于人的信息，纠纷的处理才能事半功倍。尽管这种策略性的化解方式无法为正式的法律系统和政策文件所确认，但常常是调解工作在实践中得以开展并取得成功的重要保障。

作为一种非法治的纠纷化解方式，调解机制虽然具有策略性、权宜性的特征，但其恰恰能够运用法律体系所无法运用的各种地方性知识，弥补单纯法律力量在土地纠纷化解中的不足。在农村社会的转型和法治社会的建设还没有彻底完成的社会条件下，依托各种地方性知识展开的调解机制仍然具有存在的合理性。

四、土地纠纷调解的实现条件

对于包括土地纠纷在内的基层社会纠纷，中华人民共和国成立以来，在我国的社会治理体系中形成了诸如“枫桥经验”在内的诸多纠纷调解机制。其中，发动和依靠群众就地解决矛盾是一项重要的治理经验[20]。从效果上看，人民群众治理主体性的发挥使得“小事不出村、大事不出镇”，极大地分担了行政和司法系统的负担。由于人民群众熟悉基层社会情况，他们更容易把握和理解纠纷当事人的心理特征和利益诉求，从而能更有效、及时地化解矛盾。然而，伴随着改革开放以来人口的流动、村庄社会的陌生化以及社会内生权威的缺失，依靠人民群众开展的纠纷调解机制不可避免地出现了效力的下滑[21]。面对日益多样且复杂的土地纠纷，当下主流的化解思路主要着眼于正式制度的建设，推动诸如土地多元纠纷解决机制[22]、农民土地利益诉求的表达机制[23]、土地法治法规[24]等制度体系和法律体系的完善。相比较而言，对土地纠纷化解和治理中传统经验的发掘和论证不足。而本文以上的论证显示，在乡村振兴的背景下，具有“人民性”色彩的调解机制仍将在土地纠纷的化解中发挥着基础性作用。延续传统基层治理的经验，并积极锻造调解机制功能得以发挥的制度和治理条件将是新时期应对土地纠纷的关键。

(一)实现不同类型土地纠纷的调解分流

在我国，根据主持调解主体的不同，调解可以分为人民调解、行政调解、仲裁调解和法院调解。在社会纠纷的处理中，每一种调解模式都具有不同的调解知识、调解资源以及调解程序，从而发挥着不同的功能与作用。在当前一些地方，为了应对大量的社会纠纷，地方政府推行了以人民调解、行政调解、司法调解相融合的“大调解”联动工作机制。从效果上看，“大调解”机制具有整合调解力量、提高调解能力的效果，但“大调解”机制的建设也导致了调解方式日趋单一化、不同调解机制功能混淆的后果。相比较而言，司法调解和行政调解具有更强的专业性和权威性，人民调解则具有更强的灵活性和地方性，而在各种调解合而为一的条件下，由于调解的主体往往是“几块牌子、一套人马”，调解原本具有的多元性特征事实上在丧失。

由于农村土地纠纷类型多样，既涉及农民与农民之间的纠纷，又涉及农民和资本之间以及农民和地方政府之间的纠纷。一般情况下，针对不同类型的土地纠纷，不同的调解机制具有不同的作用。从实践来看，由于具有较强的民间性和隐蔽性，农民之间围绕着建房、山林的纠纷较多地适用于人民调解；由于涉及正式的法律合同和政策规定，民间的规则发挥作用的空间有限，农民和资本之间以及农民和地方政府之间的纠纷则更多地适用于行政调解或者司法调解。如果缺少对土地纠纷不同调解需求的洞察，调解机制的作用便不可能得到充分发挥。因此，对纠纷的化解不能仅仅寄希望于调解者组织力量的强大，更应注重调解方式与纠纷类型的契合性。在这个意义上，保持多元性和多层次性的调解制度，推动不同土地纠纷向不同调解机制分流，将极大地提升土地纠纷的化解效率。

当然，多元的调解机制存在并不意味着不同调解类型之间的各自为政。在某种意义上，笔者并不排斥“大调解”制度的建设，而是认为“大调解”制度建设的重点应该是在保持现有调解类型多元性的基础上实现不同调解方式之间的制度衔接和制度配合，如，在地方调解机构之间建立矛盾纠纷信息通报制度、联络员制度、协助调解制度等，这样，当人民调解无效时，行政调解、司法调解乃至诉讼等手段相应跟进，避免出现纠纷应对机制的空白期。在明确的功能分类和制度衔接下，调解制度将更好地发挥纠纷化解作用。

(二)强化土地纠纷化解中人民调解的第一道防线作用

在调解制度的体系中，处在底层的人民调解扮演着土地纠纷第一道防线的角色。从主体上看，人民调解的参与者是与纠纷当事人共同生活在同一场域的居民，他们天然地熟悉农村、熟悉土地的地方性知识。根据《中华人民共和国人民调解法》的规定，作为调解民间纠纷的群众性组织，无论是企事业单位还是乡村两级都可以灵活地设立人民调解委员会。在村民委员会中，一般都会设立专门的治保主任或者调解主任，由其专门负责本村人民调解委员会的工作。在乡镇层面，一般由司法所牵头组建乡镇人民调解委员会。此外，法律还专门设立人民调解员制度。村庄社会中具有权威和影响力的精英，如老干部、老党员、老教师以及新乡贤等都能以人民调解员的身份参与纠纷化解。从过程上看，人民调解具有更鲜明的非正式性特征，从而能够将正式诉讼中无法被认可的证据和诉求通盘考虑。由于没有脱离村庄社会的语境，调解者往往能够有效识别纠纷当事人的行为或者诉求的合理性与否，并最终为土地纠纷在情、理、法的平衡中得以解决提供可能。在这个意义上，人民调解并不会因为没有掌握足够的经济政治资源而缺少存在的价值，恰恰相反，其所具有的群众性、自治性和非正式性特征正是其应对土地纠纷的最大优势。

然而，部分地区的人民调解制度在运作中却出现了一定程度的目标和功能紊乱。第一，人民调解的人民性存在“有名无实”的趋势。由于国家对人民调解的机构设立、经费保障和人员保障都有明确的支持，为了获得这笔专门经费，很多地方的司法所、派出所等机构进行的行政调解便往往以“人民调解”的名义进行，遂导致人民调解案件的激增[25]。而这种所谓的“人民调解”并不具备人民调解本身所具有的地方性和灵活性等独特的治理优势。第二，人民调解存在治理化的趋势。在稳定压倒一切的政治压力下，针对辖区内具有上访或者舆情风险的纠纷事件，基层政府往往抽调各个相关的职能部门，以人民调解的名义对纠纷进行强力调解。在调解过程中，调解组织对纠纷当事人施加压力，人民调解的亲和性和人格化特征不复存在，其事实上成为地方政府解决问题的治理手段。第三，人民调解存在调解过程正式化和形式化的趋势。对于纯粹的民事纠纷，部分地区的人民调解又过多地追求调解工作的形式化，而不追求问题的实质解决。由于问题的实质解决需要耗费大量的工作精力和时间，调解组织基于理性的考虑更愿意将这类纠纷推向包括诉讼在内的其他渠道。一些研究发现，乡镇司法所主导的人民调解已经从解决问题导向转变为贯彻法律程序导向，调解过程中所追求的程序原则、规范原则导致土地纠纷无法解决和矛盾积压[26]。一旦人民调解作用丧失，纠纷当事人更加不信任人民调解的作用，人民调解陷入恶性循环。因此，恢复并凸显人民调解制度的人民性对于新时期土地纠纷的化解具有重要的现实意义。

(三)加强土地纠纷调解组织的能力建设

从现实来看，村庄中的调解委员会一般由村民委员会依法设立，纠纷调解的主任、委员与村委会成员存在重合。在人民调解嵌入村级治理的条件下，村级组织治理能力的高低直接关系土地纠纷调解的实现。然而，在土地纠纷的化解中，村级组织治理能力的提升并不主要体现为自身行政化色彩的提升以及掌握资源的增多，而体现为其对村庄情况的熟悉程度以及对村民动员能力的增长。近年来，土地纠纷调解所依赖的基层治理条件发生了明显变化，村级治理的行政化和悬浮化影响了土地纠纷调解的顺利实现。

虽然按照《中华人民共和国村民组织法》的规定，村民委员会是遵循民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的自治机构，但在实践中，地方政府却具有改变村级组织自治属性的强大动力。由于村级组织最为熟悉农村情况，地方政府的多数治理任务都离不开村级组织的配合和执行。面对新时期各种战略任务持续增多的局面，为了更有效地驱动村干部做事，地方政府更是要全面加强对村级组织的行政控制。一方面，通过提高村干部的收入待遇和改善村级组织的办公条件，地方政府大幅度提升了村干部的职业化程度；另一方面，地方政府对村干部监督和考核压力又在不断增大。在这种条件下，村干部不仅将大量时间用于完成上级布置的行政事务，而且还因为“工作留痕” “台账检查”等上级的规范化要求而进一步耗损了自身有限的治理精力。调研发现，当村干部的关注点主要是上级布置的各种任务的完成和迎检时，来自村庄社会的很多内在需求便常常无法得到及时回应，村级组织与村民互动的时间和机会将会继续减少。从长远来看，与村庄社会的疏离将使得村干部不再具备丰富的包括土地地方性知识在内的各种地方性知识，由其主持的所谓人民调解便相应丧失了原本具有的调解优势，进而无法满足农民群众在土地纠纷中对乡土正义的需求。在这个意义上，人民调解功能的发挥与基层治理整体环境的改善密切相关，维系基层治理的自治性和非正式性是基层调解制度发挥作用的重要保障。

五、结语

尽管针对调解制度的非法治特征以及适用范围一直存在诸多的批评和质疑，但在社会转型的特殊时期，调解制度仍不可或缺。基于乡村振兴背景下土地纠纷的多样性和多发性趋势，本文从微观层面上论证了这套中国特色的制度安排所具有的独特治理功能。事实上，在中国农村社会(不仅在土地领域)，由于文化传统、制度安排以及历史变迁路径的特殊性，农民在诸多领域都存在着对非诉解决机制的需求。即使各种地方性规则会随着农村现代化和法治化进程的完成而最终消失，但在这个转型未完成之前，调解机制在农村社会纠纷的化解中仍具有不可替代的价值和功能。在这个意义上，论证这一传统制度的优势并讨论其在新的社会条件下的实现方式，无论是对于乡村振兴战略的实现还是对于国家治理体系的完善都将具有重要的现实意义。