以“四个坚持”为着力点 推动《长江保护法》落地生根

中共宜昌市委党校 陈垚

《长江保护法》是第一部针对特定流域的全国性法律，它的颁布实施弥补了长江流域生态环境法律体系的空白，开启了长江大保护法治化的新篇章。制度的生命力在于执行，推动《长江保护法》落地生根，不仅关系长江流域永葆生机活力，而且关系中华民族永续发展。因此，必须深刻领会这部法律的主要精神，切实将法律规范转化为生动实践，以“四个坚持”为着力点，在立法、执法、司法、守法等方面重点突破，充分发挥法治对长江流域绿色、高质量发展的保驾护航作用。

一、坚持科学立法，建立统一完善的长江流域法律制度体系

（一）健全相关法律法规，加强与《长江保护法》的有效衔接

一是加快制定相关法律法规。在国家层面，考虑制定统筹性的《流域保护和治理法》；在重点流域层面，考虑制定《黄河保护与治理法》等专门法律或者条例；在区域层面，考虑制定《京津冀地区大气环境保护法》等；在重点领域层面，考虑制定《河道采砂管理条例》，尽快出台《长江流域控制性水工程联合调度管理办法》等部门规章。二是加快修改相关法律法规规章。有必要修改《水法》《环境保护法》等普适性生态环境保护法律，加强流域生态环境保护法律制度的专门化建设。如现行《水法》是确立流域管理基本制度的一般法，而《长江保护法》是全面体现长江流域的特殊性制度安排的特别法。按照“一般法服从特别法，后法优先前法”的要求，亟待修订《水法》的相关规定，解决好法律制度之间的衔接问题。三是修订梳理相关法律，加强立法的规范性效力，以使“生态绿色一体化发展”理念融入制度设计。

（二）健全各项配套规定和专门制度，增强《长江保护法》的针对性和实效性

一是加快制定修改相关的配套规定。对法规文件开展全面清理，及时做好相关配套规定的制定、修改及废止工作，确保配套规定和政策措施及时、有效衔接，协调统一。二是聚焦长江的流域特性专门的制度。立法的基本追求是设计“管用和好用”的制度，要切实解决长江流域面临的生态环境问题，应从流域的“点，“线”“面”各个方面入手[1]，用专门的法律制度破解长江大保护的痛点、难点。如统筹长江流域生态环境保护与自然资源开发利用的相关法律制度，保证其在长江流域生态环境保护中的协调性。如构建长江流域相关地方之间的流域区域协同立法制度，推动解决长期存在的上下游、左右岸、干支流之间和其他区域之间难以协调的老大难问题。

二、坚持严格执法，推进长江流域生态环境执法的规范化、系统化

（一）推进长江流域生态环境保护综合执法体制改革

一是明确综合执法主体及性质。明确综合执法主体是以长江流域各地方政府为主导、各涉水职能部门联动以及社会主体广泛参与的连续性、科学性和合理性的执法[2]，即并非各部门单打独斗、分别执法，也非基本依靠行政手段的单一执法，更非基于纯粹执法目标的一刀切式的执法。二是科学统筹“九龙治水”的职能。应通过产权管理和行政监管分开的体制，合理设置自然资源部门和生态环境部门的职责边界，避免出现职责交叉与重叠，并加强彼此间的协作配合，促使各部门发挥好生态保护与修复的“决策者”“执行者”及“监督者”的角色作用[3]。三是构建长江流域生态环境保护综合执法机制，组建综合执法机构并配备专业执法人员，重新整合流域内现有执法力量，分区分段进行监管执法，以切实保障长江流域生态环境保护综合执法目标的实现。

（二）建立长江流域生态环境保护执法保障机制

一是强化科技支撑，加大智慧监管执法力度，运用传感器、卫星图像对长江流域生态环境进行监控。二是构建流域统一的生态环境监测体系和信息共享体系，实现流域环境数据共享。三是建立长江流域生态环境执法的协调机制，明确长江委员会的法律地位，进一步给予其独立的管理特权，协商和处理管辖过程中的各种执法矛盾。四是构建职能上互补、信息上互通、监管上互助的多边合作共享机制,有利于各流域管理机构从双边合作向多边合作拓展。五是构建长江流域生态环境保护科学智库，发挥流域管理机构专业优势，加强合作、优势互补，打造一流的长江流域生态环境保护技术支撑和专家团队。

（三）强化执法考核监督和责任追究机制

一是发挥政绩考核的激励引导作用。将资源消耗、环境污染、生态损害等情况作为考核评价的核心指标，引导领导干部实现决策的绿色化和生态化，并将绿色政绩作为中央奖励地方政府财政和晋升地方官员的重要参考依据。二是强化责任追究。要严格问责在生态环境领域负有领导和监管职责的党政领导干部的违法行为，并建立党政领导干部生态环境终身责任追究制度，实现长江经济带绿色发展建设的“党政同责”。

三、坚持公正司法，筑牢长江流域生态环境保护司法屏障

（一）倡导绿色司法理念

一是将绿色司法理念融入不同类型的案件，实现生态环境效益、经济社会效益的统一。处理重点开发区域的环境资源案件时，应更多地考虑利用生态环境发展经济的需要，处理限制和禁止开发区域的环境资源案件时，应将“三线”作为裁判考量的重要因素，对其实行最严格的保护措施。二是司法机关发挥能动性创设补植复绿、以鱼养鱼、增殖放流、土地复垦等恢复性措施，在契合罪犯罚当其罪的同时关照生态环境功能恢复的现实需求，实现真正意义上无害的正义[1]。

（二）建立跨行政区划司法审判专门管辖制度

一是应探索设立跨区域的长江生态环境保护法院。根据长江流段所在区域经济社会发展、生态环境保护需要和案件数量、类型等实际情况，“在跨行政区划法院设立环境资源专门审判庭、合议庭、审判小组或者专门化审判团队”[4]。二是健全环境公益诉讼制度。扩大环境公益诉讼的原告主体范围，应规定任何公民、环保组织及法定机关均可作为原告，不应限于与流域环境案件有直接利害关系的主体。将具有社会公共利益重大风险的行为纳入公益诉讼范围，践行预防优先的生态环境保护原则。明确生态环境损害赔偿诉讼是政府履行其环境保护义务的新方式，发挥其填补损害的核心功能，以确保长江流域生态修复责任落实到位。

（三）完善环境司法和行政执法的联动配合机制

一是健全环境资源非诉行政执行案件的相关规定。对于行政机关申请的环境资源非诉行政执行案件，审判机关依法审查符合法定条件的应及时作出强制执行裁定。二是完善环境渎职犯罪案件的启动制度、环境执法检察监督制度及环境行政公益诉讼制度，充分发挥检察机关的监督作用。三是建立公安机关与长江经济带环境保护行政执法联席会议制度，制定案件移送的配套保障措施，实现案情通报、案件移交、联合办案等无缝衔接。

四、坚持全民守法，夯实长江流域生态环境保护守法基础

（一）加强绿色法治文化建设，奠定生态文明法治的社会基础

一是培育公民依法维护环境、自觉履行生态保护和绿色发展的现代意识，增强公民对绿色法治文化的认同性。二是引导公民形成资源节约、绿色出行与消费的生活方式，倒逼企业发展绿色经济。三是大力推进水文化建设。深入研究长江水文化内涵，普查古堰、古站、古渠等水文化遗迹，谋划好长江水文化遗产保护规划,为推进长江流域经济社会高质量发展注入强大的精神动力。四是持续深入做好《长江保护法》的普法宣传工作。各级政府、新闻媒体等可利用“世界水日”“中国水周”等纪念日开展形式多样的宣传，推动尊法学法守法用法成为习惯和自觉，鼓励和引导人民群众拿起法律武器同破坏长江、破坏生态环境的行为作斗争。同时，持续开展沿江巡回审判活动，认真选取典型案例，不断扩大巡回审判覆盖面，实现“审理一案、教育一片、退禁一江”的司法护江效果。

（二）完善公众参与机制，促使决策的科学民主管理

一是长江流域委员会的组成应吸纳专家、社会组织，保证社会力量监督作用的发挥。二是涉及生态保护、长江经济带资源开发等立法事项，应通过专家咨询、听证会等方式听取公众意见和建议。三是建立激励的长效机制，如运用诸如个人与集体荣誉感的社会奖励方式，设立支持公众参与的基金、奖项。四是培育社会组织。强调社会组织的自治性和公益性，拓宽社会组织参与生态环境保护的渠道，增强其参与绿色发展的积极性，实现决策制定、实施及评估等过程的全面介入，提升环境公共决策的科学化、民主化、法治化水平。