“街乡吹哨、部门报到”工作机制对基层治理的启示研究

西北大学公共管理学院 李晓霜

一、“街乡吹哨、部门报到”工作机制的由来

“街乡吹哨、部门报到”工作机制（以下简称“吹哨”机制）是北京基层治理的创新性做法，和“枫桥经验”一样，是具有中国特色的基层治理经典样板，具有很强的借鉴意义和时代特色。“吹哨”机制是一场由下级主导、上级配合的改革，区别于以往的上级安排、下级落实的行政模式，当发现问题产生在基层、群众需求在基层时，通过下级“吹哨”、上级各部门按时限“报到”的联合执法新机制，使困扰群众的急难愁盼问题得到有效解决，提升了人民群众的获得感、幸福感和满意度。它不仅是党建引领基层治理的有效探索，更是改进工作作风、树立人民至上的基层治理新观念的有效实践，值得学习和借鉴。

二、“吹哨”机制在本地区借鉴中存在的难点

“吹哨”机制本质是解决基层治理中存在的难题、更好地服务群众的一种响应机制，是一种行政体制改革的创新，工作直接抓到街道、乡镇，确保改革取得了实效，工作得到了落实，我们从中可以汲取的好经验很多，如将党建和治理结合起来、党建引领，如将基层政府和上级部门的位置颠倒过来、基层主导，如以“吹哨”反映群众诉求、上下联动共同解决问题，形成便捷、高效、实用的工作机制。笔者工作在西部省会城市下的某乡镇，面积约49平方公里，是600多年的历史古镇，下辖1个综合性居民社区、19个行政村、171个村民小组，总人口4.2万。镇区供电所、邮政所、电信所、工商所、国税所、地税所、银行、派出所等驻镇单位齐全，镇内形成了以建筑工艺、包装机械、电器装备、酿酒、家具生产等为支柱的工业产业，以畜牧养殖、蔬菜种植、苗木花卉、农产品贸易等为支柱的农业产业，经济发展尚可，但是在借鉴学习和将经验融入本地区工作实际中，我们也要看到发达地区和不发达地区的差别，看到城市和农村的差别，看到学习借鉴中的难点、疑点。

（一）乡镇如何“吹哨”有据？

按照北京市的做法，城市基层党建引领基层治理，根本在于构建高效地基层管理体制和共建共治机制，乡镇、街道具有一定的权限，吹的哨声有据才有人听。现阶段，乡镇属于政府机构的最低层级，属于被管理、被组织、被调配的一级，乡镇工作千头万绪，压力剧增，点多、面广、人少、任务重、专项治理次数多，上报的资料数据几乎天天有，但乡镇权力弱化，在很多方面不具备执法执纪权限，干部权责不对称，监管力量薄弱，缺人员、缺手段、缺经费使得开展工作举步艰难，特别是在没有环保处罚权限、土地执法权限、交通管理权限等情况下，也要承担大量的环保治理、土地执法、违建拆除、治污减霾、散乱污企业整治等工作，在工作开展过程中，发现问题只能上报，等待上级部门的批准和意见之后，配合上级部门行动。所以，要让乡镇“吹哨”且吹哨有据，必须对现阶段的乡镇、街办工作开展模式和情况进行改革，制定、梳理乡镇职责清单，明确乡镇哪些是可以办、直接办的，哪些是“吹哨办”、协助办的，而且这个权责清单是从上到下都认可的，这就需要当地党委部门的参与、协调、指导。

（二）乡镇如何“吹哨”管用？

乡镇“吹哨”管用必须动体制、动权力、动利益，所以要学习北京市的先进经验，上一级党委高度重视、统筹谋划、亲自安排，以上带下、强力推动，强化党建引领作用，树立党领导一切的权威，同时抓好机构改革的契机，按照现实情况，依法依规向乡镇精准赋权，能放则放、该放就放，让乡镇政府在服务、管理、执法等方面有更多的权限，特别是在环境保护、安全生产、城镇建设、低保救助、土地审批等方面的管理权限，实现权责对等，改变当前基层单位权力较小但责任很大的现状。权责理清了，上下认可了，乡镇吹的“哨声”才能管用。近年来开展的“大走访、大排查、大融合”和“四个万家”活动，也是贴近群众、倾听诉求的举措，但是很多问题是乡镇解决不了的，只能打报告、等回复，消磨了群众的耐心和信任，不利于干群关系和谐，更不利于基层治理。如果乡镇“吹哨管用”，那么发现问题就能及时解决。如新冠疫情防控中，从中央到各级党委下达了疫情防控命令，在镇村防控网格化管理中，上级部门就能积极配合镇街开展全面防控，出人出力出物，听从安排、服从调配，形成了全面动员、上下齐心，全面部署、上下一致，全面加强、上下同力的疫情防控局面，有效遏制了疫情扩散蔓延。

（三）乡镇如何管理“吹哨”队伍？

“吹哨”机制创新的是运行机制、工作方法，最后工作落实还是靠人、靠队伍。这里的队伍分为两类，一类是乡镇自身队伍，包含乡镇干部、村干部及先进党员群众。另一类是部门派驻队伍。而现在很多基层乡镇的干部队伍现状是不容乐观的。笔者所工作的乡镇，换届选举完的180余名双委干部里，大专及以上学历只8人占5%，高中学历83人占51%，初中文化程度72人占44%，从年龄上看45岁以下45人占25%，46岁到55岁79人占48%，56岁以上39人占24%，这些村干部有经验、有威望、有能力，但存在部分人思想跟不上时代发展形势，村干部年龄偏大、文化偏低的问题越来越与当前快速的发展形势不相适应。同时全镇一千多名党员中，大专及以上学历149人占13%，高中学历306人占27%，初中及以下学历672人占60%，从年龄上45岁以下294人占26%，46岁到60岁281人占25%，60岁以上552人占49%，党员队伍年龄老化，精力有限，身体状况差，不能参与镇村事务管理。镇机关干部队伍编制87人，临退休、被上级部门借调的25人，达到28%，剩下的60余人承担着全镇19个行政村、1个社区、4万余群众的所有社会事务管理及服务工作，对应着区上所有的党政部门。按照乡镇的管理要求，还要给每村配备1名驻村指导员联系及管理工作，部分同志在专业办公室从事业务工作，又得兼任驻村指导员，使得乡镇干部大多身兼数职，身怀各项技能，工作任务十分繁重。部分年轻干部文化素养高，能动性强，但进入岗位后一两年表现优秀者就会被区级单位借调或调走，导致乡镇年轻干部少，35岁以下年轻干部只有20人，直接影响事务运转。而这两年进入乡镇的年轻干部，个别还未在乡镇锻炼、未接触群众，也被抽调走，不仅不利于干部本身的磨炼和发展，也不利于乡镇工作人员培养的连续性。所以，乡镇在自身干部队伍存在人员偏少、党支部队伍学历较低、党员队伍年龄偏大等问题，在借鉴“吹哨”机制先进经验时存在很大困难。另一方面是部门派驻队伍，特备是执法力量的派驻，平时管理、考核由谁管？如果由部门管理，那么在吹哨报到时，工作开展和落实还是由上级部门来主导；如果由乡镇管理，就需要人员固定。一旦固定人员，整个执法队伍人数需求量就很庞大，而且这也牵扯到对乡镇的赋权和上级部门的放权问题，不是光基层治理的执行者可以解决的。

三、“吹哨”机制对于基层治理工作的启示

“吹哨”机制是新时代下很有效的基层治理创新举措，乡镇政府在基层治理过程中要因地制宜运用类似的创新举措，比如在打击旱地挖沙、拆除违法建筑、卫生环境整治等治理难题上，特别需要上级部门的赋权、执法力量的下沉、沟通协调环节的减少、反应处置的加快等。乡村治理和城市治理不尽相同，但从“吹哨”机制取得的工作实效和群众的反映中不难看出，乡村基层治理要借鉴学习好经验，上级部门要做好顶层设计、捋顺权责，确保好的经验不会“水土不服”，基层政府也要扬长避短、取长补短，根据自身实际让好的经验“落地生根”。一是坚持党的领导，发挥出党建引领作用，做好顶层设计。“吹哨”机制中，最简单但也最难的就是推动执法力量下沉，如将城管执法队员编制、档案正式移交街道，这样沉下来治理起来才有机制、有资源、有保障，但这很难，不仅要做通“下沉”单位和人员的思想工作，还要调整现在的行政体制和政府层级关系，所以推行“吹哨”经验或是根据实际创新治理方法时，都要始终坚持党的领导，把政治优势、组织优势、密切联系群众优势转化为基层治理优势，形成有效的顶层设计和制度安排，实现上级党委为基层治理过程中最直接执行者赋予权力，从上而下，建章立制，明确权责，做好保障，让乡镇“吹哨”有依据、有作用、有效果。二是动员多方力量，发挥出不同主体作用，形成治理合力。“吹哨”过程中，北京基层党员全部回居住地报到，这支庞大的力量在治理各环节各方面发挥出积极作用。基层治理中各方力量都要动员、利用起来，基层政府和干部要深刻领会十九大以来党中央治国理政和乡村振兴战略、基层治理等工作的新理念新思想新目标，切实改进作风，在基层治理中履职尽责。加大基层党建投入，提升党建整体水平，使基层党支部更加符合服务群众的需要，发挥出战斗堡垒作用。加大支部书记培训力度，鼓励农村致富带头人、返乡创业青年等进入村三委会班子，为干部队伍注入新鲜血液，鼓励他们用自身经历和发展经验更好地发挥出带头作用、骨干作用和桥梁作用。三是坚持问题导向，发挥出科技现代化作用，解决群众需求。网络迅猛发展，基层治理也应顺应形势，充分利用互联网、大数据、信息平台等现代化科技手段，基于群众的需求和面临的问题，着力提高服务的便捷性和及时性，借助手机、微信公众号等“两微一端”，构建便民服务平台、群众投诉平台或涉群事务办理平台，提高政府处理事务的效率，节省群众办事成本，实现基层治理的科技化、智能化、现代化。