农村全域土地综合整治的思考与研究

洪湖市万全镇自然资源和规划所 郑文亮

按照《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》的要求，相关单位要对土地资源做好进一步的整合与利用，切实落实好土地资源的利用工作，更好地去推动乡村振兴战略的落实。在全域土地综合整治工作中，应重点强调对土地资源的整治，将土地资源的利用、效益结合起来，始终守住生态红线，打造出一种集约化利用的土地整治模式[1]。可以说，全域土地综合整治工作的重要性和必要性均是十分明显的，在当前阶段已经成为破除“三农”工作问题的重要抓手。在这样的一种背景下，进一步做好农村地区的全域土地综合整治工作尤为关键。针对此状况，进一步对农村全域土地综合整治工作开展系统的分析思考尤为关键。

一、坚持农村全域土地综合整治的四项原则

农村全域土地综合整治工作的复杂性与专业性均是十分明显的，对日常工作开展的手段和理念有很高的要求，为确保此项工作可以高质量开展，必须坚持相关的工作原则。总的来说，在对农村地区开展全域土地综合整治工作时，要遵循以下四个方面的原则。

（1）系统思想与尊重自然：系统思想在指导农村全域土地综合整治工作高质量开展中发挥着重要的作用，务必紧紧把握好。具体来说，农村全域土地综合整治工作的系统思想是“山水林田湖草均是一个生命共同体”，要将“绿山青山就是金山银山”的理念作为指导。在尊重自然这一原则中，要始终树立三点意识，一是尊重自然，二是顺从自然，三是保护自然。只有严格秉承系统思想与尊重自然这一原则，才可以打造出人与自然和谐共处的土地利用发展新格局。

（2）发挥好政府与农民各自的职能：政府在领导农村全域土地综合整治工作中始终发挥着重要性的作用，属于主导力量，农民则是整项工作的主体，因而要发挥好政府与农民各自的职能。在实际工作中，为形成健全有效的工作合力，要将政府、相关部门、农民各自的优势与作用有效地发挥出来，尤其是要政府要发挥好自己的主导作用，带领相关部门与农民积极参与到农村全域土地综合整治工作中。为确保广大农民可以切实享受到全域土地整治工作所形成的成果，要确保他们有足够的知情权、参与权、收益权与监督权。

（3）规划引领、节约集约:农村全域土地综合整治工作中所涉及的土地整合内容较为复杂，积极做好规划引导工作尤为关键。在规划引导工作中，要当前“多规融合”和规划引导的力度，始终将总量控制、增量优化、存量盘活、流量释放、减量实现作为工作要求，确保现有的土地资源可以有序地流动，构建出土地资源节约集约的利用新格局。

（4）因地制宜、循序渐进:不同地区的土地资源整治工作条件有较大的不同，若是一味按照规定的土地综合整治工作方案来开展工作势必会出现不相协调的问题，因而要始终将因地制宜和循序渐进作为重要的工作原则。在实际开展工作时，要对当地的资源禀赋、人文风情、土地利用特点、产业特色有较为系统地掌握，因地制宜地制定出土地整治模式与路径。在此过程中，可以考虑先进行试点，且所选择的试点要具有足够的潜力，并有意愿参与到全域土地综合整治工作中。

二、理解农村全域土地综合整治的四大内容

当前阶段所开展的农村全域土地综合整治工作取得了较好的成效，在助力乡村振兴战略深入落实中发挥出了十分显著的作用。但在取得良好成效的同时，农村全域土地综合整治工作也存在着一些较为尖锐的问题，因而没有将诸多的工作内容统筹起来，导致工作开展质量还有很大的提升空间。

农村全域土地综合整治的内容之一是村庄规划统筹，要求必须严格按照“多规合一”来编制出村庄规划统筹。因此，要对当前的村庄规划做好统筹编制，要确定实施时序、整治内容、整治目标、投资来源、项目安排、组织管理、空间布局、整治区域等要素。

农村全域土地综合整治的内容之二是完成三大空间整治，三大空间包括生态空间、生活空间、生产空间。在三大空间整治工作中，要对生产、生态和生活这三大空间的格局做好优化，促使耕地资源和土地资源可以实现集约化利用，以更好地改善人居环境。在生态空间优化中，要突出三方面工作，一是要对当前的生态用地做好布局与调整，二是要努力去恢复乡村本该有的生态功能，保持和保护乡村自然景观，三是要始终确保整治区域的生态红线不被突破。在生活空间优化中，工作的重心要落在三个方面，即低效闲置建设用地整理、农村宅基地整理、工矿废弃地整理[2]。在生产空间规划中，要将工作重心落在五个方面上：一是高标准农田建设，二是耕地后备资源开发，三是旱地改水田，四是耕地质量提升，五是农田基础设施建设。

农村全域土地综合整治的内容之三是完善政策配套机制，要将以往工作中所存在的“单打一”局面有效的破除，确保政府可以发挥好主导作用，更多的部门可以协调起来，对现有的项目和资金做好统筹规划，不断完善和创新政策配套机制。具体来说，要结合当地的实际情况来成立工作领导小组，并由政府领导来担任组长。再比如要将增减挂钩、耕地保护、产权制度与农村全域土地综合整治工作结合起来，促使诸多的政策可以融合起来，以便形成政策合力，有效地去利用政策红利。

农村全域土地综合整治的内容之四是不断创新整治模式。具体来说，要对所在村庄的发展情况开展较为系统的分析评估，切实掌握全域土地综合整治工作中可能会遇到的问题。目前来看，农村全域土地综合整治工作中已经形成的整治模式较多，主要有乡村旅游带动型、城镇低效用地整治型、现代农业引领型、产业生态融合型，均有着较好的土地整治优势。

三、理清农村全域土地综合整治的“五本账”

土地平衡账在农村全域土地综合整治工作中所发挥出的作用是毋庸置疑的，必须正确且全面地理解与做好土地平衡账，以此为后续所开展的工作奠定坚实的基础。在前期工作中要摸清楚区域内哪一些耕地需要进行垦造和提升，哪一些建设用地需要去复垦和腾挪。

在资金收益账的理清工作中，要从整体和全域去看待资金平衡问题，防止出现土地整治项目资金盘不过来这一问题。因此，在前期工作中要认真去分析和测算，确定出准资金的收支状况，要对长远性的综合收益账做好考虑。

在制度改革账的理清中，要始终以法律法规作为依托，进一步去深化农业供给侧结构性改革，并且要始终树立创新意识和精神，加大农村土地制度改革工作的创新力度，更好地适应农村全域土地综合整治开展中的诸多要求，确保可以始终维护好农民的土地权益[3]。

在社会治理账的理清中，应考虑到所开展的农村全域土地综合整治工作是对原有利益格局的进一步调整，因而势必会牵涉到具体的利益，这需要预先制定好相应的管理制度和措施。在理清社会治理账时，要重点做好社会治理与服务、纠纷协调、社会矛盾化解这三个方面的工作。

在民主权益账的理清中要始终坚持一点原则，即要将农民群众的主体地位凸显出来，积极保障农民群众的切身利益，高质量地调整民主权益账，确保可以帮助广大农民群众获取到更多的利益，并且要以法律制度来规范好广大农民群众的利益，确保每一项权益都可以精准落实到位。

四、严防农村全域土地综合整治工作中的三类现象

在农村全域土地综合整治工作的长期开展既取得了很好的成效也存在着一些误区和问题，其中的一些问题甚至对农村全域土地综合整治工作的高质量开展造成了很大的影响。总的来说，农村全域土地综合整治工作中所存在的问题可以整体归结为三类，一是“六重六轻”，二是“指标冲动”，三是破坏生态。

在“六重六轻”这一问题中，需要避免的“六重”是指重开发、重利用、重索取、重完成任务、重项目、重工程项目，需要避免的“六轻”是指轻保护、轻修复、轻生态、轻实际效果、轻投入、轻机制建设。

在“指标冲动”这一问题中，要防止农村全域土地综合整治工作中所存在的盲目性、不规范性、不合理性，尤其是不能片面为了追求土地指标而大拆大建，危害农民群众的切身利益。

在破坏生态这一问题中，要进一步落实规范制度，加大监管力度，防止再度出现生态破坏的问题。一方面要禁止破坏生态环境，不使用耕地建设人造景观，另一方面要禁止破坏有价值的乡村风貌和历史文脉。

五、结束语

农村全域土地综合整治工作有着显著的复杂性与专业性特点，在实际工作中会不可避免的遇到问题，必须不断去优化工作模式。在实际开展农村全域土地综合整治工作时，要巧妙地使用内涵综合、手段综合、目标综合、效益综合这些手段，并且还需要高度凸显出土地整治的整体意识和综合意识，以便实现预期的生态效益与经济效益。