“碳达峰、碳中和”愿景下加快推进小城镇低碳发展的思路研究

国家发展和改革委员会能源研究所 廖虹云

20世纪90年代以来，以气温上升为主要特征的气候变化已经成为全体人类面临的共同威胁，应对气候变化成为全球的共同行动。2015年通过的《巴黎协定》进一步强调所有国家要尽可能开展最广泛的合作，采取有效的行动减少温室气体排放。2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话强调，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，力争二氧化碳排放于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。“碳中和”为我国推进零碳发展提出了远景目标，为我国的经济发展和转型指明了方向。

小城镇作为我国城镇体系的重要组成部分，是二氧化碳的排放来源之一，推进小城镇的低碳发展将促进全国如期实现峰值目标，并有助于实现全国的碳中和目标。

一、小城镇绿色低碳发展是大势所趋

小城镇（县城和建制镇，目前约2.2万个）作为人民生活的重要载体，居住人口超过3亿人。接近1/4的全国人口生活在小城镇，带来了大量的二氧化碳排放。根据相关研究，到2030年前将有将近3亿人口从农村转移到城市，而小城镇将是吸纳农业人口转移的主要载体，成为未来主要的人口聚集地之一。

农村人口进入小城镇将推动大规模的城镇基础设施和住房建设，未来小城镇人口大量增加，居民生活水平提升，能源需求水平上升，碳排放也会随之上升。同时小城镇工业粗放，附加值低，单位产出碳排放高，进一步推高了小城镇的能耗和碳排放。如果按照现在的趋势发展下去，随着人口增加、经济增长和生活水平的提升，小城镇将会成为我国新的碳排放增长点。因此，小城镇绿色低碳发展是“碳中和”背景下的必由之路。

新时代建设小城镇要按照生态文明建设要求、秉承绿色低碳发展理念，彻底摒弃传统的粗放型发展方式，加快建立绿色低碳的经济体系，从源头上推动小城镇经济绿色转型、减少资源消耗；积极建立绿色低碳的能源体系，紧跟世界能源技术进步和产业革新的新趋势，减少能源消费产生的污染物排放和温室气体排放，将小城镇建设成为绿色、低碳、宜居的人类家园。

二、小城镇低碳发展的特点

和大中城市相比，小城镇具有独特的特点，这些特点使得小城镇绿色低碳发展不能简单套用大中城市的发展模式，而且其在绿色低碳发展的过程中会面对不同的机遇和挑战。

（一）小城镇“数量多”

小城镇数量多，2020年县城有1312个，建制镇2.12万个。小城镇种类多，具备不同的条件和情况，可以尝试应用不同的低碳技术和低碳发展体制机制，但是也使得不同类型的小城镇差别较大，很多低碳技术和低碳体制无法统一推广，比较难形成绿色低碳发展的统一模式。

（二）小城镇“规模小”

和平均人口70万的城市相比，县城平均人口规模为近10万人，建筑镇平均人口规模仅在1万人左右，大多数的建制镇镇区人口规模仅有几千人左右。规模较小使得小城镇难以形成规模经济、产业集聚能力较弱，一般不容易形成经济发展轴带与片区。但是小城镇小，同样使得其内部平均出行距离和出行时间较短，适宜推广慢行交通方式，如步行、自行车等方式，有助于推动小城镇交通的绿色低碳发展。

（三）小城镇“布局散”

小城镇一般分布在广大的农村中，布局较为分散，人口密度较低。建制镇建成区平均人口密度为不到5000人/平方千米，约为城市建成区人口密度的一半。小城镇分布较散使得在小城镇建设市政、交通、能源等基础设施建设难度增加，管理成本提高。但是较低的人口密度和居住密度使得小城镇具有更多的房屋外立面，适宜推广需要较大占地面积的可再生能源和分布式能源，如分布式光伏等。

（四）小城镇“发展慢”

和大中城市相比，小城镇发展速度较慢，其公共财政收入和小城镇居民的人均收入远低于大城市，人民生活水平和大城市相比也存在着较大差距。小城镇的产业以农业和传统产业为主，产业带来的经济收入远低于大城市。因此，小城镇当前商品能源服务需求较低，但是未来随着城乡融合的发展，经济水平的提升，未来大中小城镇之间的能源服务需求差距会进一步缩小，小城镇能源需求的提升空间更大。同时小城镇一些用能设施效率也比较低下，急需更新换代，基础设施建设的资金也有所缺乏，这将是小城镇绿色低碳发展需要考虑的问题。

（五）小城镇“距离远”

小城镇多是一定农村区域内的政治、经济、文化中心，地处农村区域，距离大城市等经济发达的中心比较远。因此，小城镇在能源使用方式上十分贴近农村，居民的生活方式也更加贴近农村居民的生活方式，能源资源利用“就地取材”的特征十分明显，因此柴草、秸秆等生物质能源、散煤的使用仍均有一定的市场，而一些小城镇没有建设天然气管道等能源基础设施，也使得能源的使用比较“原生态”。同城市相比，小城镇工业比重相对较低，生物质能源和淘汰散煤后转向零碳能源相对容易。

三、“碳达峰、碳中和”愿景下加快推进我国小城镇低碳发展的思路

（一）在小城镇规划中融入低碳发展理念

推动小城镇绿色低碳发展，要在认清小城镇发展阶段和形态演替规律的基础上，综合考虑影响小城镇发展的经济、交通、自然地理、文化、政治政策、社会等重要因素及其功能定位，从规划布局入手，尽量降低小城镇的碳排放，尽量避免碳锁定效应。需要将绿色低碳发展的理念融入小城镇规划体系，在小城镇规划过程中考虑单位面积碳排放、人均碳排放等指标。规划近期需要统筹考虑小城镇的空间结构和用地布局，并合理规划能源、交通、市政等基础设施建设，避免高碳锁定效应；中长期来看，要构建绿色低碳产业体系和绿色低碳的消费模式，并严格落实规划，确保一张蓝图干到底。

（二）促进推动小城镇更新和基础设施建设

未来小城镇居民生活水平会进一步提升，对城市居住条件提出了更高的要求。当前中央提出“城市更新和存量住房改造提升”，县城和建制镇也有大量需要更新建设的设施，同样需要对小城镇进行更新和存量住房的改造提升。按照绿色低碳的发展理念，对小城镇的老旧小区进行改造，对小城镇房屋推行节能改造，建设示范工程。推动小城镇污水垃圾的处理，并对小城镇水电气管网进行改造，推进道路修造、5G网络、充电桩等基础设施建设，推动小城镇信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新基建建设，促进小城镇逐步走向数字化、网络化、智能化。

（三）大力发展小城镇绿色低碳产业

传统小城镇资金紧缺，基础设施建设严重滞后，影响了产业发展和升级换代，而实施产业转型升级正是破解小城镇发展难题的突破口之一。在建设生态文明、应对气候变化的背景下，要特别重视发展绿色低碳产业对小城镇转型发展的重要作用。应积极培育小城镇的新兴优势特色产业，发展技术密集型的高新技术产业，提高产品科技含量和附加值，逐步淘汰高能耗、高污染、低增加值的落后生产能力。还应加强文化旅游等产业对小城镇的带动作用，结合小城镇特色带动特色文化旅游模式，促进小城镇经济发展。同时应将碳排放指标融入产业政策，作为重要的产业准入门槛，保障小城镇绿色低碳产业的建设。

（四）积极推动小城镇能源转型低碳升级

在小城镇人口增加和居民生活水平提升的同时，在其用能方式从高碳能源向清洁低碳方向转变。推动北方小城镇采用工业余热、热电联产、空气源热泵、可再生能源取暖、生物质能源供暖等多种能源互补的采暖供热方式取代原有的散煤等高碳供热模式。推进电网改造、天然气管网等基础设施建设，加大电能替代的力度，加快电力在小城镇居民采暖、工业与农业生产、交通运输、电力供应与消费等领域的应用。在小城镇地区因地制宜推广太阳能、风能、地热能、生物质等能源，优先使用可再生能源和生物质能源等满足小城镇用能需求，推进小城镇能源低碳转型升级，并逐步构建小城镇智慧能源使用模式。

（五）加速推进零碳特色小镇试点示范

小城镇的特点决定了小城镇适宜推进零碳发展试点示范建设。建议选择有潜力、有意愿、有代表性并且符合要求的10-20个左右零碳特色小镇试点，设定零碳发展目标，推进低碳发展，并逐步实现零碳发展。建议针对小城镇工业、建筑、交通、能源、水资源、固体废弃物及生态环境等各领域开展小城镇现状摸底调研，梳理总结小城镇在工业节能降耗、既有建筑节能改造、交通出行节能、能源结构优化、可再生能源发展、资源节约与循环利用、污水垃圾处理、园林绿化等方面的工作基础、现存不足和问题，并总结、梳理、提炼零碳特色小镇试点示范的工作方案；研究小城镇碳排放核算方法，系统核算二氧化碳排放总量以及领域构成、碳排放源等信息，并结合实际进行潜力分析。制定零碳特色小镇的评价指标体系和评价方法；结合小城镇发展实际情况，围绕能源、产业发展、生产、生活与配套设施、管理与保障等方面，提出零碳特色小镇的建设重点，制定零碳特色小镇的创建指南及配套政策；对零碳特色小镇试点示范的建设进行规范和引导，对试点示范的工作进展和建设成效进行跟踪和评估，总结试点示范经验，征集示范项目，并对典型案例和典型技术进行推荐与宣传。

（六）引导小城镇居民低碳生活方式

用贴合百姓生活的方式加强节能低碳宣传，使“绿色、低碳、节能、环保”理念深入人心，并将节能减排教育纳入学校课程教育体系等手段，推进小城镇绿色居住、绿色出行的生活方式，培养居民良好的节能习惯，鼓励建造自然采光、自然通风的被动式住房，鼓励更多的节能家电，高效照明产品进入小城镇市场，使得小城镇区域的碳排放不会因为人口的增长而迅速增长，控制在一个合理的范围内。积极推进小城镇生活垃圾分类，将生活垃圾分类从城市逐步推向县城和建制镇地区，推进绿色可循环小城镇的建设。