安康市瀛湖流域水环境管理问题及对策

西北大学公共管理学院 杨林涛

一、瀛湖流域水环境管理概况

（一）瀛湖流域概况

安康市地处秦巴腹地、汉水之滨，与湖北、四川、重庆接壤，是“西安后花园”“陕西南大门”。汉江自西向东贯穿安康全市，流长340公里。瀛湖位于安康市汉江上游约16km处，是安康水电站大坝拦蓄汉江水所形成的陕西省最大的河道型湖泊，正常水位为323m，水域面积约77km2，库容量约26亿m3。

（二）瀛湖流域水污染概况

随着经济高速发展，城镇化加速和瀛湖库区风景旅游的开发，瀛湖库区生活面源、农业面源污染逐年加重，加之网箱养殖曾在“十一五”期间迅速发展，导致瀛湖水质不断恶化，目前水体已处于中营养化，有向富营养化的趋势。瀛湖流域水污染问题有：

（1）生活面源污染。流域范围内居民生活污水和垃圾缺乏统一收集和处理设施，加之集镇污水管网建设滞后，污水收集率较低，一些生活污水直排入水体，对水体造成污染。

（2）农业面源污染。安康水电站大坝蓄水使原水面抬高近80m，原下部河岸被淹没，上部河岸发展为湖岸带，新形成的湖岸带较陡且窄，且沿岸坡地多被开垦为农田，易引起水土流失。水土流失过程中土壤失去氮、磷、钾肥等，降低了土地的生产力，植被生长困难，庄稼则需施用更多化肥以稳定产量；而雨量充沛时，土壤中的化肥、吸附态氮和磷和颗粒物、营养物质等进入湖区，导致湖水氮、磷、可溶性有机污染物等含量增加，加重水污染压力。

（3）网箱养殖污染。“十一五”期间，安康市大力发展网箱养殖。至2012年，库区的养殖户已达280余户，网箱养殖已经从2006年的100余口发展到20000余口。由于养殖密度过大，饵料过度投放，投放的饵料营养元素流失比例高，加上鱼类排泄物进入水体，导致水体营养程度不断增加，给水生生物带来了极大的危害，影响了生态系统的完整性和稳定性。2018年瀛湖完成所有养殖网箱拆除，但网箱养殖带来的营养物质仍会沉积在库区底部。

（4）旅游航运污染严重。瀛湖旅游景点集中，游船和快艇产生的船舶排放物未通过污水处理设施处理直接排放，影响湖泊水质。

（三）瀛湖流域水环境管理现状

1.政府主导，部门联动

目前，瀛湖流域的水污染治理是由安康市政府主导，汉阴县、紫阳县、岚皋县、汉滨区政府分段负责、相关市级职能部门分块管理的模式。如水利部门负责水资源统一监管，生态环境部门负责水污染防治，同时农业、住建、自然资源、交通等部门也承担部分水生态保护职能。

2012年，安康市委、市政府成立了安康瀛湖生态旅游区管委会，主要负责瀛湖的旅游开发与生态环境保护等工作。同时，针对流域内重、难点污染问题，根据问题的性质类型将其分配给对应的业务部门，如安康水力发电厂和瀛湖生态旅游区管委会负责河岸垃圾和漂浮物打捞，市生态环境局负责工业污染源、入河湖排污口排查整治，市水利局负责区域河段岸坡建设等。

2.制定规划，项目支撑

2012年，瀛湖湖泊生态环境保护项目被纳入国家重点良好湖泊生态环境保护规划，并于2013年被确定为全国首批15个重点良好湖泊生态环境保护项目之一。项目包括污染源治理、生态保育与修复、水源地保护、产业结构调整、生态环境保护基线调查和环境监管能力建设六大类59个子项目，建设覆盖汉滨区的瀛湖、流水、新坝、大竹园、洪山、双龙6个镇107个行政村和5个居委会，3.70万户12.40万人。

此外，由市生态环境局牵头，市发改委、财政局、水利局、林业局、瀛湖旅游区管委会等参与，根据《水质较好湖泊生态环境保护总体规划》要求制定了《瀛湖生态环境保护规划（2019-2025年）》《安康市瀛湖生态环境保护2020年工作要点》等瀛湖的中长期保护规划和方案。

3.积极执行“河（湖）长制”

安康市委市政府紧紧围绕加快西北生态经济强市的发展目标，以加强水环境管理、防治水污染、改善水生态为主要任务，印发《安康市全面深化河长制实施方案》，在全市全面深化执行河长制。随后，市委市政府又印发了《安康市推行湖长制实施意见》《方案》中对常年水域面积1平方公里以上的天然湖泊及水库（含水电站水库）实施湖长制。其中，瀛湖市级湖长由任安康瀛湖生态旅游区管委会党工委书记担任，瀛湖市级责任湖长由任汉江安康段市级责任河长的市级领导担任。

实行湖长制既是责任制，又是工作协调促进机制。湖长主要发挥领导和组织作用。各有关部门按照相关规定，结合自身职责开展湖泊水环境保护工作。

二、瀛湖水污染治理存在问题

（一）流域治理主体的碎片化

一是流域内县区政府各自为战。在对流域内重点污染源的治理中，各县区政府自行施策。比如从瀛湖库区网箱养殖取缔工作来看，流域内4县区就呈现出不同的工作表现。面对位于流域的汉滨区对所辖区域内网箱养殖、水上餐厅等进行的执法行动，不少渔民将自有的网箱、水上浮动设施带到上游的岚皋县辖区的流域段进行躲避，同时，相关县区的整治进度和工作力度也不一样，对整体整治效果产生负面影响。

二是属地管理职责不清。汉滨区政府、瀛湖生态旅游区管委会在履行生态环境属地管理职能时，存在着职责认识不清、职责划分不明确的问题；瀛湖生态旅游区涉及核心区内的环境保护、水资源管理、林业资源管理等行政执法监督工作，市、区相关主管部门委托授权尚未进一步落实。汉滨区生态环境保护综合执法大队未将环保行政执法工作委托给瀛湖生态旅游区综合执法大队（目前仅承担国土、规划、建设、渔业执法工作）；瀛湖生态旅游区还未设立生态环境管理专门工作机构，环境保护监管能力不足，以及库区周边镇没有生态环境保护机构和人员编制，相关工作落不实、能动性低，导致在生态环境工作也“单打独斗”，没有形成合力。

（二）现有协调机构不完善

现阶段专门的瀛湖流域综合管理机构尚未建立。现有区域的管理机构瀛湖生态旅游区管理委员会存在行政级别低、职能单一、职责不明等诸多问题。加之瀛湖旅游区未设立生态环境机构，缺乏环境行政监管主体，行政管理手段受限，综合执法力量薄弱，导致瀛湖管委会对库区属地的县区政府治污行为实施监督方面缺乏行政实权。

（三）水环境执法力量薄弱

一是流域库区内的生态环境执法部门间缺少统一的制度安排和行动规划，没有形成长期稳固的工作模式。二是执法人员少，队伍水平参差不齐。水污染防治的执法工作技术水平要求高，专业化要求强，很多执法人员在法律法规知识、环境科学技术知识等方面素质往往达不到专业执法队伍的水平。三是联合执法力量不足，受到联合执法职权交叉冲突、联合执法责任主体不明确、监督主体不完善、责任追究缺乏程序性规定等机制影响，瀛湖库区的尚未形成有效的联合执法机制。

（四）多元主体参与缺乏

目前，瀛湖流域水污染治理主要以政府部门为主体，基本没有公众和企业的参与。一方面，政府部门缺少完备的公众参与机制，比如瀛湖项目实施时，缺乏对水污染治理项目进展信息的定期公开，无法让大众了解到工程项目信息，自然也不能吸引到更多社会资源。另一方面，社会公众也缺乏主体意识，在缺少主动积极参与和投入水污染治理的意识。比如在瀛湖库区网箱养殖的治理中，库区两岸居民仍十分被动，对于网箱养殖引起的水质恶化、引起的水质发臭现象置之不理，没有积极监督举报。因为附近村民基本没有在意这种行为，维权意识也是缺乏，导致社会公众监督空白。

三、相关建议

（一）流域内政府间深化合作，统筹推进水污染治理

一是流域内汉滨区、汉阴县、紫阳县、岚皋县政府政府及部门间要摈弃传统治理理念，打破行政区和职能部门局限，形成共同的瀛湖水环境保护的价值理念，相互依存，共同合作，提升整体治理水平。二是以流域规划编制为抓手，区域间共同开展流域环境承载能力分析。结合流域水环境、水资源、水生态状况、流域各行政区域经济社会发展特征等，确定流域生态空间，优化流域产业布局等，从根本上强化流域污染源头管控。

（二）建立瀛湖流域权威管理机构

目前瀛湖流域没有一个统一的、专门的生态环境保护综合管理机构，建议设置瀛湖水环境保护管理委员会，按照“大瀛湖管理”“大瀛湖治理”的思路对流域内所有水体的水量与水质实行统一规划和管理。具体来说，瀛湖水环境保护管理委员会可以下设专业规划机构、专家咨询组、信息沟通机构等多部门，构建出多层次、系统化的体系，统筹流域水资源管理、水环境保护、水污染防治等合作事宜。

（三）建立健全联合执法长效机制

针对瀛湖流域污染源联合执法制度不健全，执法专业要求高、难度大、人员缺乏等问题，建议探索建立瀛湖流域联合执法专项行动与基本监管并行的长效工作机制。首先，建立瀛湖流域水污染防治行政执法信息共享平台，使各执法主体可以通过该平台及时掌握关键信息，便于开展联合执法；其次，各属地执法部门针对瀛湖水污染问题开展定期会商交流，对辖区内各自监测到的污染物数据信息进行共享，为联合执法提供技术支撑。再次，加强水环境行政执法队伍建设，将更多专业知识强的人才纳入执法队伍，提升执法水平；最后，强化对联合水污染防治行政执法过程的监督机制，既要完善水污染防治行政机关内部的监督和约束机制，规范跨区域水污染防治行执法活动，又要充分发挥社会监督职能，完善新闻媒体对流域执法活动的监督。

（四）鼓励市场、社会协作共治

安康市作为陕西省较为贫困的地级市，观念、信息都较落后，水污染的治理也一直都是完全以地方政府为主体，市场和社会公众的参与。但随着社会经济高速发展，流域水污染的治理这种典型的公共领域内社会问题复杂程度加加深，不能只依靠政府“单打独斗”，这里就要借助市场与社会的力量来共同为地方政府的水污染治理增添新的力量。

首先，需要加强生态环保宣传。提高宣传力度不仅有利于有效减少库区附近居民污染水体的行为，还能号召更多群众参与到瀛湖流域水环境管理和保护工作中。同时，面对瀛湖流域农业面源污染治理乏力的局面，应积极引导农户了解农业面源的水污染治理项目，并鼓励其主动接触和参与治理进展。属地的县区政府更应组织专业机构为农户提供专业的技术指导，促使农民群体积极应用更加生态环保的新农业技术，例如配置比例合适的有机肥，以此来全方位地减少农业面源污染。其次，从市场层面来看，建议政府在流域水污染的治理中积极引进市场机制，拓宽水环境管理和水污染防治资金来源，提高水环境基础设施建设效率。最后，建议市政府通过多种渠道积极引导各类非官方或者半官方的民间组织、高等院校、社会团体等尽可能参与，与政府部门进行协作治理，最大程度发挥社会智囊资源、共同改善瀛湖流域水环境。