“放管服”改革中市场监管的治理工具变革

苏州大学政治与公共管理学院 刘敏

一、问题提出

地方政府治理是国家治理体系和治理能力现代化的关键，治理能力的提升有利于全面深化改革目标的实现。在市场环境日益复杂的今天，“放管服”改革在市场监管领域的变革也对政府治理能力有了新的要求，而治理工具的选择与有效运用则是提升政府治理能力的关键，有效的治理工具有助于“重塑政府形象、提升政府治理能力、摆脱治理困境”[1]。

十九大明确指出“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”[2]。而放管服改革是转变政府职能的重要举措之一，目的是处理好政府与市场的关系，通过简政放权、放管结合、优化服务三管齐下推动政府职能转变，优化营商环境，激发市场活力和社会创造力，从而促进经济持续健康发展。然而目前对于市场监管尤其是食品安全监管的法律法规尚不完善，如《食品安全法》采用大小企业“一刀切”的市场准入制度，高门槛将大量小作坊和流动摊贩从法律上排挤出市场，而现实中它们游离于市场准入机制边缘而成为令执法者头疼的“执法困境”。因此如何在“放管服”改革的背景下从服务型政府建设的目标出发实现对市场的有效监管变得尤为重要。

二、文献回顾与治理工具

（一）文献回顾

20世纪70年代以后，西方福利国家政策的失败与当时兴起的新公共管理运动为政府治理工具的研究提供了方法论基础和现实需要。一般认为，政策工具、公共行动的工具和政府工具的表述等同于治理工具。自改革开放以来，我国治理变革从主体、方式、对象和取向等角度综合来看经历了从改革前的一元治理、集权治理、人治为重、和管制政府、党内民主到多元治理、分权治理、注重法治和服务政府、社会民主的总体转变。学界对政府治理模式的研究主要从两种角度进行切入：第一种划分时期，细分变迁过程。1978到1991年由集权行政转向分权管理、1992年到2002年转向分权治理、2003年到2012年转向多元治理、2013年至今转向善治；另一种是区分背景，0通过分析未来的变迁趋势，强调参与合作、多中心协商、虚拟政府、有限、服务、法治等特征进行加入。

（二）政府治理工具

学界对于治理工具类型化研究并没有达成一致的意见，主要有以下几种观点：社会治理结构、国家或政府组织政治管理结构、政策目标或活动本身、公共服务制度安排、政府活动方式、政府内部管理技术手段。根据政府在市场监管领域变革的研究背景看，政府治理工具是指政府在市场监管活动中运用的治理手段和治理方式。案例主要涉及同时也是目前讨论较多的三种治理工具。

运动式治理往往是各级政府机关，通过政治动员的方式对特定事件进行治理，是治理手段中目前最为常用的一种，其特征主要为临时性、强制性和不连续性，短时间内打击力度大,治理效果明显，但这种治理方式难以形成一种常态化的稳定的治理体制，深层次问题无法根治[3]。常态化治理是指常态条件下，在明确的制度程序引导由专人协同社会力量对日常生活各种突发情况进行管理，是一种主体多元化的、制度性的、经常性的管理方式，有利于实现社会长期稳定和谐，区别于运动式治理[4]，其鼓励社会力量广泛参与，治理手段法制化以及从源头根治、治理效果有可持续性。协同治理是指为解决共同面对的社会问题，包含通过正式的恰当的方式进行合作，并各自承担相应责任的一种治理方式。多元性、动态性、公共性、互动性是协同治理的主要特征，其既追求效率的工具理性，又关切价值理性，是两者的有机统一[5]。

三、案例素描：梦花街馄饨的“死”与“生”

“一家店养活了散户困难家庭”梦花街馄饨20多年来因口味好、用料足、价格实惠，深受百姓的欢迎。梦花街馄饨曾于2015年参加电视节目《梦想改造家》并一夜成为焦点，被民众誉为“上海滩十碗最好吃的馄饨”之一。可蹿红后不久，就因为被举报无证经营被关停了。虽然馄饨铺生意十分火爆，然而这么多年确实是一直处于非法经营的状态。因不符合申请条件，馄饨铺多年来一直未能办理卫生许可证、营业执照等经营所必需的行政许可证件。此外，馄饨铺属于典型的“居改非”商铺，存在着一定的安全隐患，环保、消防也不达标。而且地处居民区的馄饨铺可能存在着扰民的问题，如在参加《梦想改造家》对铺面进行装修的过程中便由于馄饨铺空调外机的摆放位置以及装修过程中扰民多次被附近邻居投诉甚至状告。黄浦区相关负责监管人员在接到投诉后表示房子必须是商业用途，在我国现行法律法规约束下，在原址上重新办证几乎没可能，也因为这种种问题，宋家馄饨铺的营业执照、经营许可等迟迟未能办下，梦花街馄饨铺只能在一片惋惜声中闭门谢客，而由于之前的蹿红和宋家姐妹的经历，馄饨铺的关停引发了广泛的社会关注。“这么多年了，他们一直对我们挺照顾的”“实际上以前有过例行检查，但检查前会接到通知‘你们关几天再说吧’”，然而这次却是真的关停了。一方面，馄饨铺关系民生，既解决了原本生活困难的宋家多年来的生计问题，又承载了民众对于美味的牵挂和喜爱，是政府对于民生的关怀；另一方面，馄饨铺涉及法治与责任，无证照经营理应依法取缔，是政府职能部门依法行政的责任。“城市是需要一碗馄饨，还是更需要法治精神”，这个问题使政府陷入两难境地。直到李克强总理在“放管服”改革座谈会中提及这家小店的遭遇，使得梦花街馄饨铺迎来了转机。当年年底由上海市政府和黄浦区政府负责牵线搭桥，区市场监管部门则对于合法化经营提供具体指导并帮忙寻找合适、合法的经营场所。“饿了么”主动联系宋家姐妹，表示愿与其进行品牌合作，同时分担馄饨铺新址的租金。就这样，多方合力，馄饨铺以不变的口味和服务、焕然一新的身份和铺面喜获新生，这碗源于宋家姐妹的老味道得以继续飘香上海弄堂。

梦花街馄饨铺事件后，上海市食药监局发布了《上海市小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法（试行）（征求意见稿）》，管理办法中对于这类小型餐饮服务提供者，将实施临时备案制度。而分类化、清单化、标准化和网格化也在此后成为黄浦区着力探索和实施的主要监管方式。之后，在2019年黄浦区食品安全办公室也会同相关行业协会制定了对于此类小型餐饮服务提供者的标准化、规范化的管理文件，对全区更大范围内试行标准化管理的试点工作，辐射300余户小型餐饮单位。并在此基础上，贯彻责任导向的理念和动态化、实时化和可视化的监管目标，着手建立“黄浦区市场监管局网格化监管平台”以覆盖监管全过程。同时将综合化的网格监管于城市的网格化管理对接，把市场监管中的食品安全监管问题纳入城市网格化管理，形成“发现、反应、处置、反馈”的食品安全监管闭环。

四、梦花街馄饨事件始末看政府治理工具的变革

（一）前期运动式执法、无奈监管

梦花街馄饨店在无证无照的情况下竟然一直非法经营二十多年，如果不是因为上节目蹿红和改造扰民遭投诉的话，可能还会继续以这种非法经营状态营业下去，会有很大的隐患。在案例中，执法部门在对其关停时，宋家姐妹的话“22年了，他们一直对我们挺客气”，以前执法工作人员会在检查前上门通知，“你们关几天再说吧”，由此可见每次检查时都会提前通知，虽然在执法过程中执法人员从情理方面考虑到了民生，但却没有从根本上解决问题，只是一种运动式执法，检查时查处力度大，但是效果并不持续，如果像本案例中已被提前告知，应付过检查还是存在安全隐患，并不能保证就餐人员的人身安全。这也与流动摊贩和小餐饮店的监管具有的跨边界、跨部门的性质有关，这需要部门间的一个联合行动，但是运动式执法却一般都是有针对特定问题的某个部门或组织执行的，因此这种运动式执法的方式在当前的法律制度背景中也有其无奈。

（二）事中协同助力重生、创新监管

案例中接到投诉后对违法经营的梦花街馄饨店进行依法关停，是政府发挥监管职能、坚持依法行政的体现，目的是为了保障社会的食品安全，是维护公共利益的体现。但是馄饨店的关停意味着宋家三姐妹的生计来源就断了，食客们想再吃到美味实惠的梦花街馄饨也就难了，这关乎民生。在这种情与法的博弈中政府执法人员陷入了两难的境地，必须要求政府部门创新监管方式，而“放管服”改革的提出为执法部门提供了解决思路。对于这件事的处理上海市和黄浦区人民政府并没有直接采取政府出资的方式大包大揽的解决，而是采用了协同治理的方法，充分听取群众的意见，想办法帮馄饨铺重开，在这个过程中，由政府牵线搭桥，引入市场中的企业，借助市场的手，为梦花街馄饨铺解决租金和铺面问题，而黄浦区监管局则帮助其解决办理证照的问题，通过多方互动合作，共同促成了馄饨铺的重新开张。上海市和黄浦区政府部门坚持了为民服务的理念，充分考虑到了群众对于馄饨铺的支持以及宋家三姐妹的生活问题，协同社会其他部门，共同促成了馄饨铺的重生，使执法更有温度。

（三）事后常态化机制构建、完善监管

从个案的角度来看，梦花街馄饨是幸运的，但这种幸运模式不可复制，要让同样深受征召困扰的弄堂美食走向规范，从个案走向普遍，需要从制度上逐步完善。为此，相关食药监局发布了相关的临时备案监督管理办法，暂时实行备案制，解决了短时间内办理证件的难题，既依法办事，又顾全民生；同时黄浦区也创新制定了一系列的监管制度与方式，尤其是实行网格化的网络监管平台，进行动态、及时的监管，一方面从制度法规上进行规定，另一方面通过监管平台的构建，达到监管的动态可持续，逐步实现监管的规范化和常态化。

五、结语与对策

梦花街馄饨事件所暴露出政府在监管过程中的不足、困惑与创新值得深思。运动式监管在很大程度上难以从根本上解决问题，出现问题一关了之，也过于不近人情，无论加大力度、严格执法关停还是照顾面子、暂避风头在本案例中都不得当。面临这个难题案例中上海市、黄浦区政府部门的做法值得借鉴。由此可见，要实现有效的监管，需要从以下几方面入手：

（1）坚持为人民服务的理念，监管也是为了更好地服务。要改变过去传统的强制性执法方式，树立“放管服”理念，在执法过程中坚持为民服务的本位，健全公民和其他社会组织的参与和互动机制，提高服务和管理水平。

（2）协调好公共利益和个人利益、情与法的关系。对不急于一时做出决断的事情，要广泛了解各种声音和需求并进行深入调研，在权衡利弊的基础上做出决定，既要保障社会的公共利益，也要考虑到部分人的民生和福利问题，尽可能使各方利益最大化。

（3）创新监管和治理方式，灵活运用多种治理工具，逐步改变对运动式执法的依赖，要有针对性地建立常态化的治理机制，充分利用各种力量，发挥其优势，整合资源，协同解决存在的问题。同时，加强政府内部各部门间的协作，完善法律法规，尤其是一些涉及多部门的社会问题在分清职责的基础上建立部门间的联动机制。