“旧改业务”市场化可行性调研

2022-01-01天津市海河建设发展投资有限公司胡中奇

区域治理 2021年44期

关键词：居民

天津市海河建设发展投资有限公司胡中奇

一、政策背景

2017年末，国家住建部在广州、厦门等15个重点城市启动了我国城镇老旧小区改造试点，截至2018年底，试点城市共改造小区100余个，惠及5.9万户居民，获得了一批可推广可复制的宝贵经验。近日，国务院参事仇保兴指出，我国城镇需综合改造的老旧小区保守估算总投资可高达4万亿，假设改造期五年，年度新增投资可达8000亿元以上。各省市沉淀在各级财政和房管局账户中的住房公共维修基金尚有约5000亿左右，可发挥积极作用。

2019年住建部会同发展改革委、财政部联合印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，要求全面推进城镇老旧小区改造。其内容可归纳为20个字：摸清家底、因地制宜、自下而上、各方筹资、长效管理。

2019年7月初，国务院宣布将对全国17万个城镇老旧小区加快进行改造，并对所有老旧小区全部进行改造。此举填补了2018与2019年度棚改收缩对应的基建需求。

2020年4月14日，国务院常务会议要求尽快建立政府与居民、社会力量合理共同担负改造资金的专项机制，中央财政给予相应补助，地方政府发行专项债给予倾斜，鼓励社会资本共同参与改造运营。

2020年各地计划改造城镇老旧小区有约5万个，涉及居民将近700万户。

在2020年7月20日国务院最新发布的《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》中，城镇老旧小区改造内容可分为基础类、完善类、提升类3类，并要求各省市科学编制改造规划和年度改造计划。文化、教育、体育等有关方面涉及城镇老旧小区的各类设施增设或改造计划应主动与城镇老旧小区改造规划和计划有效对接，同步实施。2012年，应对各省市城市更新的“跑偏”趋势，住建部在其发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中明确，城市更新不沿用过度房地产化的开发建设方式，不应片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益；其中“拆除量不超过20%、拆建比不宜大于2”的具体要求更是对各地涉及推倒重来、大拆大建的形式提出了彻底整改的要求。

二、改造实施意义和内容

老旧小区主要是指建于2000年以前，公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。此类小区与1998年房改后建设成的小区相比公共设施普遍落后，配套设施配置不齐。2020年是全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战及“十三五”规划收官之年，在这样的背景下，未来城市的规划和建设将由增量规划和建设，转为存量规划和建设城市更新特别是有机更新越来越引起重视。

在现实生活中，老旧小区主要存在以下问题：一是设备陈旧，管网破损、缺失、老化严重，安全隐患巨大；配套公共服务不足，居委会、警卫、菜市场配套不足；二是公共服务缺失，比如养老、托幼、物业，社区超市、群众健身、机动车和非机动车的停放，老龄化社区催生的加装电梯问题等；三是严重缺乏物业管理，公共环境较差，道路破损、秩序混乱、私搭乱建等，直接影响居民的幸福感、获得感、安全感。

三、改造市场容量的测算

（1）水电气热智能电表旧管网改造

测算方法：根据国家明确的旧改将涉及小区3.9万个，涉及居民700万户；水电气热的改造是最基本的改造，因此假设改造将涉及所有居民；用居民户数乘以户均改造费用，估算出总体的市场空间；其中进行智能化改造的小区在20%～40%之间，在基础的改在费用上需再花费50%，经过相乘估算出智能化改造的总体市场。根据某省关于全省改造智能电表的相关规定，计划投资120亿元全面完成全省400万户电表改造，可以估算一户的改造费用在3000元左右。因此，测算结果为全国老旧小区改造的电网市场容量超过210亿元。

以某省高新区已改造完成的试点小区为例：旧改过程中，全面更新管网、实行独立水表，更换表箱、增设消防栓、泵站建设等内容，共实施72栋楼、2424户，总投资近1200万元。可以估算一户的水表改造相关费用在4950元。因此，可估算全国老旧小区改造的水管网市场约346.5亿元。

根据某市对管道燃气的老旧小区的政策可知，天然气网的改造内容包括小区加建天然气管道包括户外公共管道、户内管道和用气具改造，政府按照每户3300元的标准承担改造费用，可以测算全国老旧小区改造的天然气管网市场在231亿元。

根据某省的试点小区热改政策，市财政承担所有费用，补贴一户2000元；此外，只有北方地区涉及热网改造工程，因此假设只有一半的小区需要热改，因此可以测算全国老旧小区改造的热管网市场在75亿元。

因此全国水电气热智能化改造测算结果如下：

（210+246.5+231+75）×（20%-40%）×（1+50%）

=（228.75-457.5）亿元

（2）智慧停车场

根据现在的市场报价，地面停车场的平均造价为2.5万元/车位，立体停车库的价格为9万元/车位。老旧小区智慧停车场改造的主要是地面和立体的停车库，不涉及地下停车场。根据试点小区对停车位的补增数据推测，每个小区约需要增添100个停车位。我们假设65%～70%的小区进行地面停车场的改造，10%～15%的小区进行立体停车场的改造，因此可以测算全国老旧小区改造的智慧停车场的总市场容量1033.5理论～1160.3亿元。

（3）电梯安装

根据目前的市场价，一部电梯的安装价格在40-60万元范围内，住建部资料显示老旧小区改造的居民近700万户，对应的建筑面积约6.7亿平方米。假设按每2000平方米配置一部电梯测算，理论加装电梯需求量为33万台，总体的市场容量为1320亿～1980亿元。

（4）智能门禁

以某市完成老旧小区门禁的智能化改造的试点小区为例，该小区智能门禁改造的资金投入为9000元左右，因此经估算，智能门禁总体的市场容量为3.51亿。

（5）充电桩安装

充电桩的安装应该与车辆的比例为1:1，需要改造的老旧小区总计700万户，据国家统计，2019年我国电动汽车的普及比例约为4.2%，因此需要安装的充电桩数量约为29.4万个。充电桩的平均安装价格约2000～8000元不等。因此，据估算，充电桩的总体的市场容量约为5.88亿～23.52亿元。

（6）智能户外广告机

根据市场价，小区用的智能户外广告机的价格在8000～12000元左右。待改造的老旧小区有3.9万个，我们假设40%～60%的小区需要智能户外广告机，因此智能户外广告机的总体市场容量约为1.25亿～2.8亿元。

（7）智慧安防

经过对某省已经完成试点的小区进行统计，安装一个小区的智能安防系统均价在10万元左右，全国有3.9万个老旧小区进行改造。因此，智能安防系统的总体市场容量约为39亿元。

四、“旧改”工作面临的主要问题

目前，从各省市“旧改”进展来看主要面临以下问题：

一是改造内容碎片化。不同省市、不同地区改造内容不统一，缺乏总体规划和上位标准，造成改造中的内容、形象、标准、投入差别较大，出现了反复“拉抽屉”、质量标准参差不齐，资金投入薄厚不均等现象，未能形成整体化的实施格局。

二是资金来源较为单一。老旧小区改造一直以财政资金为主。现实情况中，除中央财政补贴、地方政府专项债外，银行信贷为旧改的重要资金来源。例如，2019年河南省获得了专项用于城镇老旧小区改造的中央财政资金45亿元，资金规模居全国首位，占全国资金分配总量的15%，全省3383个老旧小区将受益。除了中央划归地方的资金外，其余资金也都是由各地、区（县）政府结合自身任务及财政能力予以补贴实施，资金来源较为单一。虽然住建部提出采取居民、社会、财政补助三结合的多渠道投资的改造资金。但目前来看，前两者的资金非常有限，仍以财政资金为主。

三是政策支持分散化。从国家到地方，不同项目的工程子项缺少统一的政策支持，使得“旧改”工作市场化缺乏清晰可行的政策指导，投资风险尚不可控。

四是组织工作被动化。由于缺少市场化的机制，多以行政任务进行摊派，因此造成组织旧改成为任务，未能有效激发市场活力，缺少主动作为的积极性。

五、未来“旧改工作”的路径

我认为未来“旧改工作”应坚持“先民生、后提升、再配增”的原则，从问题出发，顺应群众期盼，满足居民安全需求和基本生活需求，同时在其模式方面应加大市场化模式的匹配，促进“旧改工作”长效、健康、可持续发展。设想的路径如下：

一是摸清家底。政府部门或投资人应摸清当地城镇老旧小区类型、居民改造愿望等需求，分级明确城镇老旧小区改造的标准和对象范围。旧改的目标应该从保障基本生活开始，逐步提升居住品质。应根据所在城市情况来制定相应的改造清单。

二是统一规划。通过摸清家底，对不同老旧小区结合所在地区情况进行分类处置，比如对商务区的老旧小区和商业区的老旧小区必然在改造的形式、内容上有所不同。

三是设定标准、多套可选。通过有效规划，应分门别类列出问题清单，结合问题清单对应有解决方案及实施标准形成套餐式管理，以便于后期工程控制。

四是加强群众参与。推动“业主主体、社区主导、政府引领、各方支持”的组织原则，加强调研活动，通过政府引导和统筹协调，动员群众广泛参与意愿调查。例如对广西当地某小区的改造项目列出了三张纸的改造内容清单，包括基本市政基础设施、公共环境、公共服务，让居民自行勾选出最迫切需要解决的问题。

五是建设+运营全过程管理。将前期工作、工程实施、维护保养等进行统筹考虑，形成设计、施工、维护、运营的一体化方案，改变以往老旧小区提升改造过程中出现的各参与方不交流的情况，建立长效管理机制。特别将建设+运营概念融入，通过前期市场化附加工程的加入，运营者可通过平台接入、社区信息数字化等方式，增加“旧改“项目市场化收入，提升市场化可行性。

六是模式标准化。应出台有政策指导性的模式。建立确定的运作盈利模式。例如资产证券化将水费、网费等市政设施的收费收益权打包发行ABS，并再开发新的金融工具，借助金融杠杆实施项目。同时，也可以在项目建设中合理融入运营项目，比如便利店、立体停车场等，通过PPP或类PPP的模式实施投资，提升项目社会资本吸引力。

六、建议模式

（一）“捆绑式”模式

将旧城土地整理出让和“旧改”项目相结合。在储备地块出让条件中对临近地块进行统一规划、统一改造、统一整修。具体的捆绑原则如下：一是将居住功能和商业功能结合考虑；二是将级差地租高的地块与级差地租低的地块联合开发；三是将约束条件高的地块与约束条件低的地块综合考虑；四是周边配套功能完善的地块与周边配套功能欠缺的地块综合考虑。

另外，结合旧城改造片区的区位价值和实际条件，为所谓的难取得资金平衡的旧城改造片区引入新的盈利产业或者配套设施，增加地块的高附加值，提升区位价值。

（二）市场化运作为主与政府组织结合模式

对于有特殊价值区域的旧改项目，如风貌保护区，可以采取意向腾迁、整体经营的思路进行运作。由项目改造单位提出风貌建筑利用计划，由政府部门结合居民意愿进行腾迁，在不改变房屋的所有权前提下，通过为原居民提供租房补贴的形式腾迁原有住房，改造再利用，通过运营收入在保证风貌保护区建筑价值的同时提升原住民生活居住水平。