政企合作片区综合开发的发展模式探析

王念

随着经济社会的不断发展，人们对于产业的发展观念逐渐更新迭代。其中，片区综合开发作为其中的一个重要组成部分被提上了日程。当前形势下，片区综合开发已经从传统的土地整理、公共基础设施服务逐步向着城市运营和规划设计的方向靠拢。从某种程度上来看，片区综合开发的根本目的是为地方经济发展所需的要素创造基本的条件，比如土地使用权储备、生态环境优化以及公共服务供给等，这些目标需要政企的通力合作才能得以实现，这也成为了摆在地方政府部门面前的一大挑战和难题。

一、政企合作片区综合开发发展模式的演变

从投融资角度来看，在2000年的时候是“土地财政”的主要发展期，此时由地方政府部门主导的片区综合开发模式是主流，在这样的背景之下，仅有少数的政府部门与本地企业合作开发片区，多采用的是现如今早已退出历史舞台的“土地出让溢价分成”模式。2014年，党中央国务院发布的地方政府债务管理的规范后，企业被剥离了“以地进行融资”的权利。但是，政府部门和社会资本方合作的PPP模式凭借自身的规范性的优势，在片区综合开发中得到了迅速的推广和扩展。但是，由于政企合作片区综合开发对于政府基金预算集中支出存在较强的依赖性。因此，使得2017年下半年的PPP模式规范化受到了一定程度的影响。同时，在《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称《意见》）文件中明确提出：自该意见实施之日起，PPP项目的运营支出不得从政府性基金预算中支出，此时政企合作片区综合开发不再具备实操性。

在地方政府部门促进区域内经济发展和社会资本方加大投资力度的双重指引下，政企合作片区综合开发的发展模式正在不断上演。较为常见的是既具有融资又具有施工能力的社会资本方与地方政府部门合作实施的“EPC模式”在《意见》的颁布后由于违规违法而需要更进一步的优化和完善。

2019年以来，ABO+投资人+EPC（O）的投资模式逐渐受到社会各界广泛关注，且定期不定期地有中标签约的信息被披露。ABO+投资人+EPC（O）的投资模式指的是由地方政府部门通过直接授权或竞争授权的方式，将指定的片区综合开发项目授权于本级政府部门下属的国有投资企业（综合片区综合开发主体），并在签订合约的基础上明确政府部门与企业之间的边界，然后根据合同约定内容向综合片区开发主体支付服务费，所支付的资金主要来源于综合片区内实现的财政收入，最后综合片区开发主体再以适合自身的发展模式与政府部门合作，以此落实项目建设的投资、建设和运营工作。

二、片区综合开发发展模式的优势

放眼我国经济社会发展其速度明显加快，政府部门和社会资本方的合作模式逼近红线，政府要想更进一步促进区域内的经济发展，还需要通过与社会资本方的合作不断探索新型和多元化的片区综合开发模式。但是，大部分城市在进行片区综合开发的过程中普遍存在着运作能力不足、区域统筹不当以及缺少产业指导等现实问题。所以，只有在政府部门和社会资本方的通力合作下，才能吸引更多的企业参与到城市建设中来。从另一个角度来看，通过政企合作，可以充分利用政府资源为社会资本方创造良好的发展条件，提升彼此之间沟通与交流的有效性，从而建立起长期和稳定的合作伙伴关系，实现双方共赢的目的，这对于促进区域内经济社会的不断发展以及工业产业的腾飞具有极其重要的现实意义。对于地方政府部门来说，片区综合开发还能有效缓解政府的财政压力，可以更好促进片区综合开发效率和运营能力，并且对增加地方税收也具有重要的促进作用。

三、ABO+投资人+EPC（O）的投资模式分析

ABO+投资人+EPC（O）的投资模式是在近些年来城镇化建设经验的基础上逐渐发展起来的一种全新模式，它可以有效帮助企业规避在综合片区开发过程中出现的违规和违法风险，具体体现在以下几个方面：

政府部门和社会资本方之间的“ABO”机制借助法律条款建构起以“公共合作”模式的体系和机制，不仅有效克服了传统模式中政企部分的弊端，更是为财政资源的合理利用创造了良好的条件。当然，在这其中主要借鉴了具有丰富实践经验的“华夏幸福产业新城”的创新发展理念，旨在希望可以更好地促进综合片区开发过程中的资金平衡。但是，我们不得不承认的是，ABO+投资人+EPC（O）的投资模式依然存在着诸多的问题和操作难点。比如在土地储备资金财务管理办法的制度下，资金的主要来源为财政性资金，即社会资本方通过筹集而获得的资金。虽然，在去年的4月我国国土自然资源局出台的《关于土地储备相关事项储备事项答复意见的函》中明确了社会资本方参与土地储备的路径，但在具体的操作过程中，资金的使用和支出依然是政企合作片区综合开发的“绊脚石”。再比如，这一模式下的“ABO”和“EPC”分别针对的是不同层面的资金支付方式，在实际操作中难免会出现额度错配的情形。虽然，已经有越来越多的综合片区开发者开始注重对综合片区开发项目的投融资，以期实现对资金的合理使用。但是，由于受到市场环境、产业政策以及行政干预等的影响，导致社会资本方的投融资能力、资金回收遇到了重重困难。

四、政企合作片区综合开发的发展模式探析

正确判断一个综合片区开发发展模式的合理性，需要加大对其交易实质的认识，比如说综合片区开发过程中是否存在违规违法、明投实债以及BT等的负面因素及内容。从客观角度来看，政企合作下的片区综合开发的发展模式仅仅是形式，决定一个综合片区能否开发成功并非取决于模式的本身，如果我们要想“跳出”这一模式，以下几个方面的问题对于片区综合开发的发展模式的前景影响是重大的：

1.片区综合开发的定位与战略问题

目前，我国城镇化建设进程正处于如火如荼发展的时期，全国大部分的城市开始对旧城实施了改造，城市逐渐更新。而更多的中小城市在城镇化建设进程中肩负着户籍制度改革、公共服务质量提升以及扩大内需等重要战略使命。作为地方政府部门应当注重和加强区域内经济发展和资源配置之间的客观差异。也就是说，并非所有的城市都应当划分综合片区，也并非所有的城市都应当按照传统的“综合片区开发”谋求新的发展空间，未来时期内的综合片区开发也并非是造地建房的“千城一面”。这些都应当是政企合作片区综合开发的发展模式中应当思考的现实问题。

2.片区综合开发的规模和决策问题

随着人们思想观念的不断转变，其对“烂尾片区”“睡城”等有了全新的认识和深刻的教训。尽管如此，我们依然可以看到，片区综合开发依然是涉及数百平方公里和百亿以上的投资成本。纵然我们可以理解在这背后有着政府部门和社会资本方的有力支撑，但对于片区综合开发本身而言，规模庞大对于国土资源规划调整会超过预期，庞大的规模对应的项目建设通常还会缺乏必要的论证。所以，笔者认为科学合理的决策对于片区综合开发的发展模式是至关重要的，而所谓的“跨越式发展”需要特别审视与综合考虑。

3.片区综合开发的能力和承载问题

当前，决定各个城市地区片区综合开发可持续能力影响最大的因素在于“房住不炒”背景下区域内的开发能力和承载问题。虽然说，有很多的人可以理解“政企合作片区综合开发的发展模式”是一项系统与复杂的工作，但依然有很多片区综合开发仅考虑了系统的“自恰性”而却忽略系统在运行过程中的环境问题。我们依然需要注意的是，有统计数据显示，在2020年土地出让金收入用于农村农业发展的比例超过了50%及以上。这就为以上逻辑增添了动力。

五、结语

综上所述，政企合作下的片区综合开发的发展模式应当建立在更加科学合理的决策之上，应注重和加强片区综合开发过程中定位与战略、规模和决策以及能力和承载等问题的科学分析。同时，地方政府部门和社会资本方在片区综合开发过程中，要以发展的眼光给予片区开发更加包容的态度，对于有利于发挥自身优势、资源分配以及促进片区综合开发健康发展的新模式，都应当给予相应的鼓励和支持。