集体经营性建设用地入市存在的问题与对策<br/>——以晋江市为例

集体经营性建设用地入市存在的问题与对策
——以晋江市为例

2022-01-01福建农林大学靳浩

区域治理 2021年31期

福建农林大学靳浩

一、前言

随着2015年“三块地”试点改革在一些地方开始实施起，集体建设用地入市在全国开始慢慢展开，在试点地区入市实践中，取得了很大的成功，但也发现了一些问题，本文以作为改革试点之一的晋江市为例，分析在入市过程中仍面临的问题，提出相应的建议，为成功推进农地入市工作提供参考。

二、晋江市集体经营性建设用地入市现状分析

以福建省晋江市为例，2007-2019年晋江市国有土地工业用地的供应拍卖价格每亩由10万元上升到53万元，增长了4.3倍，2019年晋江市征地片区综合地价也仅为市区7.4万元/亩，非市区6万元/亩，即使2019年新的《土地管理法》实施后，征地补偿开始考虑土地需求、土地位置、土地区产出价值、土地供求，但农户和集体仍未充分享受到土地的增值收益。

2015年国务院在全国人大的授权下在三十三个试点县（市、区）启动了 “三块地”改革试点工作，福建省晋江市作为首批集体经营性建设用地试点县，标志着新一轮土地改革全面启动。晋江市政府为了使集体经营性建设用地与国有建设用地同权入市，制定了多个相关配套改革文件，推进集体建地与国有建设用地同等入市，同时完善集体建地入市土地增值收益调节金制度。

到2019年末，晋江全市已经完成了23宗集体经营性建设用地入市交易，交易面积达到了126.28亩，交易金额达4081万元，其中政府收取调节金805万元，村集体收入3276万元，有效盘活农村“沉睡资产”，保障了农村合作组织和集体的利益。

从入市主体来看，晋江市规定代表集体兴寿土地所有权的主体有两个，分别是集体经营性建设用地所属的村或者镇的集体经济组织和村委会。

从收益分配来看，晋江市将土地按入市后用途分为商服用地、工矿仓储用地和其他用地；集体要按照入市土地的入市方式、入市后的用途等分情况缴纳不同比例的调节金，并将全市划分市区和乡镇，然后市区又分为商服用地、工矿仓储用地、其他类型用地，乡镇分为乡镇商服用地、乡镇工矿仓储用地、乡镇其他类型用地，且每种类型又根据地理位置分为三级，分别制定不同的基准地价。以协议方式入市时，以基准地价为基础征收土地增值收益调节金。

对于增值收益在集体内部的分配方式，晋江市土地收益在农村集体经济组织与其成员之间按以下比例进行分配：（1）农村集体经营性建设用地所有权属于村农民集体，土地收益按照3：7的比例在村集体经济组织和村集体经济组织成员进行分配；（2）农村集体经营性建设用地所有权属于村民小组的，土地收益按照村集体经济组织5%、村民小组25%、村民小组成员70%的比例进行分配；（3）农村集体经营性建设用地所有权为镇农民集体所有的，土地入市取得得收益全部留在集体经济组织，由集体经济组织统一调配。

三、晋江市集体经营性建设用地入市过程中存在的问题

（一）入市主体不明确

确定明晰由谁代表集体成员行使土地所有权即由谁作为集体建设用地入市的主体是集体经营性建设用地入市的前提和基础。晋江市规定代表集体进行入市的主体有村委会、集体经济组织和村民小组，实践中集体经济组织虚位，多为村委会为集体建设用地的入市主体，笔者认为村委会作为集体经营性建设用地的入市主体与其职能相冲突，集体经济组织作为集体建设用地入市的主体更加合法合理。根据《土地管理法》可知，可以代表集体经济组织行使所有权的有集体经济组织和村委会，实践中集体经济组织虚位，集体建设用地的入市主体一般是村委会。

《宪法》规定农村和城市郊区的土地属于集体所有。而“集体”是一个政治概念，需要在法律上进行人格界定，那么这里的集体究竟如何界定呢？虽然法律明确规定“集体”所有其实是集体成员所有。但集体成员人数众多，为了提升效率，需要特定的组织代表集体成员行使所有权。从《民法典》可知集体经济组织和村委会属于特别法人，所以由村委会和集体经济组织代表集体成员行使所有权从法理上是可行的，但笔者认为村委会代表集体行使所有权与其职能相冲突，这里我们通过阐述村委会和集体经济组织的演变来进一步说明两者的职能的不同。

农村集体经济组织，孕育于中国的农村特有的集体所有制经济，具有中国特色，农村集体所有制经济在我国已经延续了多年，新中国成立之初，我国实行“耕者有其田”制度，农民自己拥有土地的所有权，之后农村开始实行合作化运动，从互助组、初级社、高级社慢慢演变为人民公社，人民公社集政治和经济功能于一体，人民公社内部分为三级，其中生产队是最基础的，三级从下往上为生产队、生产小队、生产大队。1978年农村改革以后，农村开始以家庭为承包单位承包土地的，原有的人民公社“三级所有，队为基础的”经营模式被打破；1983年国家要求政社分开，重新建立乡人民政府和集体经济组织，直到1985年，人民公社、生产大队、生产队才慢慢演化为乡人民政府、村委会和村民小组，但是，对应的集体经济组织却没有完全建立。所以实践中往往由村委会或者村民小组代行农村集体经济组织的职能。从上述分析可知农村集体经济组织和村委会的历史渊源、设立依据和职能都不相同，两者是不同的组织，二者应当相互监督、相互制约，不宜大包大揽，由村委会或村民小组代行农村集体经济组织的职能。但是由于历史原因，在实践中集体经济组织名存实亡，村委会实际上代行了集体经济组织的职能。而且从我国对农村的机构的设置来看，村委会是侧重于对村民的事务管理，而农村集体经济组织则侧重于村集体的生产经营活动。所以集体的生产经营权应当专属于集体经济组织，故应当由集体经济组织代表集体成员进行集体经营性建设用地入市。

（二）入市范围较窄

农村集体建设用地的范围包括宅基地、公益性建设用地和集体经营性建设用用地，只有集体经营性建设用地满足新修订的《土地管理法》的要求，但在农村集体经营性建设用地的总量所占比例不及集体建设用地的十分之一，农村集体经营性建设用地入市即这些土地使用权入市，包括出租、出让和入股等方式。入市范围对于构建城乡统一的建设用地市场这一目标具有举足轻重的意思，如果入市范围过小，则无法满足经济发展对于建设用地的需求，不利于盘活农村土地，所以应当适当集体经营性建设用地的基础上适当扩大集体建设用地的入市范围。

（三）入市收益分配的依据和比例仍有待商榷

集体经营性建设用地入市过程中，最重要的一个问题就是如何协调入市过程中取得的增值收益。从晋江市来看，其分别规定了集体经营性建设用地入市过程中增值收益调节金在国家和集体之间的分配比例、集体经济组织和集体内部成员的分配比例，从整体来看规定较为完善，且按不同用途征收不同的比例较为土地调节金合理。虽然在入市过程中政府作为公共服务的提供者，可以为集体经营性建设用地入市的运转提供良好的外部环境，政府参与增值收益是没有问题的，但实践中政府不仅参与增值收益的利益分配，同时还制定增值收益分配方案，既是运动员，又是裁判员，其参与分配的角色与其职能不相匹配，笔者认为应当由立法机关制定增值收益分配方案。

此外，集体土地在征收变成国有土地之后，在第一次出让期限到期后，还会再一次出让，获得巨额的出让金：而集体丧失的农地所有权，却只分配到了第一次出让中的增值利益，后续的出让金全部被国家占有，但是集体作为所有权人和农地发展权人，其应该享有后续的增值利益，所以国家应该将之后出让获得的利益拿出一部分分配给集体，然后设立相关基金，作为保障集体成员的养老、医疗等社会保障费用或按一定的标准分配给集体成员。

四、完善农村集体土地入市的建议。

（一）确立农村集体经济组织入市主体地位

村委会与农村集体经济组织二者是不同的组织，村委会的职能是协助管理村民的日常事务，向政府传达反应村民的意见，而农村集体经济组织的职能则是发展农村经济。但如上文第二部分所提到的在生产队、生产大队、人民公社演变过程中，相应的集体经济组织未设立，实际上集体经济组织名存实亡，在实践中集体经济组织的职能一般由村委会行使。所以立法机关应当设立一部专门规定农村集体经济组织的法律，对于其界定、性质、职能、人员组成、运行机制进行详细的规定，使得在农村集体经济组织和村委会可以各司其职，相互监督。

（二）集体建设用地入市增值收益分配应区分转让和出让环节

在集体建设用地入市过程中，根据入市流转双方主体的区别可以分为初次流转和再次流转，初次转让即集体组织将土地以租赁、入股等形式转让给用地方；再次流转即土地使用权人再次转让土地获取收益。由于初次流转和再次流转的流转成本、流转双方都不一样，所以增值收益分配应区分初次流转和再次流转。在部分试点地区，便已开始区分转让和出让环节，并采取相应的调节方式。例如晋江市规定在初次流转中，集体应当依照成交价格的一定比例上缴地方政府，在再次流转中以增值额为基数区分不同用途征收不同比例的调节金。