新时期基层环境监察执法的问题及对策

徐州市贾汪环境监测站 李乐溪

生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题，良好的生态环境是最普惠的民生福祉。环境执法作为环境保护的重要组成部分，在环保工作中具有先锋作用。在新时期、新形势下，环境监察执法正不断变革更新，环境监察执法也需要更加明确的工作方向，要用最严密、最严格的法治制度保持环境执法高压态势，解决生态环境突出问题，守护我们的美丽家园。而基层环保部门对地方生态环境保护工作具有统一监督管理的行政执法主体资格、具有以自己名义执行行政执法活动、承担相应法律责任的能力和权力，对提高基层环境监察执法效能及权威性具有重要意义。

一、基层环境监察执法的现状及不足

我国生态文明建设和改革正处于关键时期，基层环境执法工作是践行习近平总书记生态文明思想最直接的落脚点。在打好污染防治攻坚战的实践当中，基层生态环境执法队伍担当作为，发挥了重要作用，并积极探索形成了一套成熟经验和打法，但基层环境监察执法在制度落实、监督管理和能力水平等方面仍存在不足。

（一）基层环保部门主体责任难以落实

基层环保部门的工作缺乏积极性、能动性、科学性，在生态环境问题的处置上缺乏主动权、监督力量，在履职过程中存在监管空白，难以实现环保领域行政管理的创新。更有些工作难以向纵深推进，在基层环保部门的工作中也存在一些操作性难题，市县两级生态环境监察、监测等部门之间存在一定的协同沟通障碍。随着行业数量增多、涉及范围变广、细化分类繁多等情况凸显，需多行业主管部门协同配合，但各主管部门的认识还存在差异，共治意识不统一、信息交流不畅通，导致出现监管的交叉和盲区，也缺乏有效的管理和指挥。再加上各部门之间相互推诿责任和义务，使执法工作难度增大、难以推进，缺乏有效可行的协作机制。另一方面，基层执法人员所承担责任与掌握权力不匹配，按照“属地管理”原则和“党政同责，一岗双责”的要求来看，基层政府环境执法工作操作性不强，处罚力度较弱，在生态环境系统垂直管理制度改革推行前，县级生态环境分局以市级环保部门名义实施行政处罚存在成本高、效率低、不方便等问题。此外，基层的环境执法在工作中有时会受到利益因素的影响，执法人员难免会有所顾虑，导致环境执法工作无法顺利进行。也有些执法人员政治站位不高、宗旨意识不强，不能依法履职尽责，甚至会对违法行为进行包庇和偏袒，成为地方企业的保护伞。

（二）基层执法人员业务水平和能力素质不足

目前环境执法队伍的力量和能力呈倒三角状态，各基层环保部门普遍存在执法人员业务水平不高、法律素养不足、环保装备落后、先进监测技术缺失等短板，执法队伍的整体素质不能完全符合环境保护形势和任务的要求，能够全面掌握专业知识和法律知识的年轻干部更是缺乏。基层环境执法人员在执法过程中也存在执法权限不足、责任不明、无法可依的情况，且在执法工作中缺乏完善、标准、规范的执法流程，对违法行为的取证及执法文书的制作依然生疏，也缺乏提供技术支撑的先进仪器设备，这些都难以实现环境监察执法的力度、对环境违法行为不能构成威慑力。近年来，新出台、修订的多部环保法律法规，省部级培训范围一般只达到市级，县区级执法人员很难有机会参加培训学习，专业知识更新不及时，致使在执法过程中难以熟练运用法律法规来判断解决问题。另外，大多基层环境监察部门还存在工作量和人员数量不匹配等问题。各种专项整治开展以来，各条线工作任务迅速增多，时间短、要求高，工作量与基层力量不匹配、执法力量和能力薄弱，现有人员应对常规执法任务已近极限，几乎不可能符合各版块“全覆盖、全流程、专业强”的全面要求，严重制约了环境执法工作的日常开展，新人补充亟待加强。

（三）执法手段落后、执法装备不到位

环境保护的研究与探索是一门新型学科，环境监察执法工作性质特殊，且现代科技发展日新月异，执法仪器不断更新换代，需要执法人员具备掌握新科技的能力。在执法中只有采用新型、先进的专业仪器和设备才能确保工作的准确性和时效性，才能为环境监察工作提供强有力的支撑。这些都需要充沛的资金支持、扎实的专业知识、先进的仪器设备作为执法工作的有效支撑，而在基层环保部门这些问题都处于劣势。企业私设暗管偷排偷放、伪造篡改监测数据、不正常使用污染防治设施等现象时有发生，同时，企业新老交替速度不断加快、流动性强，环境执法对象的数量呈上升趋势，而基层环境执法普遍存在装备落后、设备数量不足现象，无法满足日常监察执法需求，使调查、取证、查处难以得到有效保障。加之基层执法缺少监测技术支持单位，与第三方人员配合度低，使得监察执法的质量变得较为低下。

（四）缺乏健全有效的工作机制

环境执法工作机制建设是保障环境执法工作有序开展的重要基础。若想保证企业严格落实环保主体责任，离不开地方政府在环保监管方面的强效措施，这就需要政府各部门明确职责分工、密切配合、协同推进环保工作。然而一些政府与环保部门之间仍然存在多头管理、职能重叠、推诿责任的情况，有些地方政府在推进环境治理过程中依然浮于表面，考察和监管没有达到理想效果，这些现象都导致企业违法违规行为得不到有效监督和管理。此外，环保系统各部门执法不平衡、执法覆盖面不全面问题，也需要进一步加强和整合现有执法力量，进一步加大执法检查的覆盖密度，增强环境监察执法的威慑力，督促企业依法落实主体责任。近年来，上级生态环境主管部门及纪检部门不断加大对属地政府相关人员追责问责的力度，环境监察执法一线的工作人员往往成为追责问责的首选。中央环保督查、省环保督查等，均有大量分管干部和执法人员被问责。系统工作压力大、职业荣誉感低，一线士气较低落，解压激励措施不够，挫伤了一线执法人员的工作积极性。此外，有些环境执法需要由环保部门牵头，其他负有环保职责的部门进行配合，这些部门涵盖了应急、司法、工信、城建、自然资源、农业农村、市场监管等多个部门，而与这些部门之间尚未形成有效合力，对环境执法的标准难以达到协调统一。

二、新时期强化基层环境监察执法效能的有效对策

新形势下，环保系统垂直管理和生态环境保护综合行政执法等改革陆续到位，这将进一步畅通监管体制机制、提高基层监管执法能力、形成目前最佳的环境执法模式，这些都为做好基层环境执法工作提供了有力的机制保障。基层环境执法工作迎来了新的历史机遇，在面对困难和挑战的同时，基层环境执法工作也要积极把握好有利条件和机遇，理顺市县两级环保部门之间的关系，加强基层执法队伍建设，提高基层执法队伍素质，进一步推动环境执法工作规范、高效运行。对新时期新形势下基层生态环境系统改进执法工作的点对策进行分析和探讨，以期推动和促进基层环境执法工作取得新的进展和突破。

（一）全面提高人员素质，建立专业化执法队伍

优化人员结构，招聘环境监察执法人员应选择具有法学类或生态环境相关专业学位的人员，并在新录用时期在一线执法岗位上锻炼不少于半年，从源头上确保环境监察执法人员具备工作所需的专业知识和能力。定期组织政治理论、环保法律法规、上级文件等学习，保障理论培训常态化，强化“执法为民”理念；在做好理论培训的同时注重业务培训并行，通过对各种仪器设备的操作使用、执法流程演练、环境违法案例等学习，将理论知识与执法实践有机结合。注重实战演练，按照“全年、全员、全过程”的要求，建立执法大练兵制度，鼓励岗位练兵、实战成才。定期组织执法实战演练，分行业开展现场模拟执法，培养一批专业执法能手。加强基层环境执法的标准化和规范化，提高执法人员水平和能力，建立一支熟练掌握环保法律法规、专业技术操作的专业环境执法队伍。

（二）完善制度化建设，推荐保障体系建设

协调处理好地方环保部门主体责任、相关行业主管部门分工纵横关系，对各自环保责任加以明确，完善权责清单，持续贯彻落实环保一岗双责及党政同责，充分发挥人大代表、公众参与、社会组织以及纪委监委等的监管作用，使环境监察执法制度得到全面落实。上级环保部门需加强对地方环境执法的业务指导、组织协调及考核评价，并从人员管理、工作流程、执法装备、信息化建设等方面发挥规范化示范和引领带头作用。地方环保部门需积极创新环境监察执法模式，提高执法效能，构建现代化环境治理体系。充分利用热点互联网技术，实现精准识别、精准执法，在监察执法、环境监测、污染源管控等方面构建监管新模式。坚持执法与监测的协同常态化，在保证执法取证及时到位的同时也要确保监测数据准确、真实、全面，确保案卷报告形成过程合规可靠。由于新时期环境保护工作出现了新形势、新特点，法律法规需要不断完善，因此，地方政府应依据基层环境监察现状和人民群众的需求，制定切实可行的地方条例，使基层环境监察执法有法可依。另外，责任制、目标考核体系等都应该进一步规范和完善，还应该配套相应执法监察工作人员职业成长机制，形成长效执法队伍建设制度。建立立功表彰奖励机制，对查办大案要案、日常执法、督导帮扶、重大活动保障等任务中尽职尽责、勇于担当、成绩突出的单位和个人予以记功表彰，积极争取执法人员津贴补贴，切实提高基层执法人员工作热情和积极性。

（三）提高装备能力，提高智慧化管理水平

建立与智慧监管、信息化远程执法、互联网、大数据、人工智能等相适应的执法网络和执法体系，充分利用各执法监管平台及信息化手段，加快实现环境管理信息数据联通共享，通过监管平台落实环境管理和防范措施，及时发现环境违法线索。充分利用无人机巡查、遥感、暗管探测仪、自动监控、视频监控等技术手段开展非现场执法检查，加大远程监控巡视力度，确保查准、查细、查透。加速完成移动执法系统建设和应用全覆盖，实现移动执法指挥调度、执法检查、案件办理一体化。建立健全以移动执法系统为核心的执法信息化管理体系，与排污许可、建设项目管理等平台互联互通。提高装备能力，加快配备适应新时期业务需要的先进装备设备，重点补齐监察监测、预警预报、应急处置等短板，切实提高执法精准性。

三、结束语

环境监察执法工作任重道远，地方环保部门需不断深化对基层环境保护执法的认识、创新执法工作机制、探索监管新模式，强化部门协调互助，打造高素质执法队伍，提高基层环境保护执法的深度与广度。基层环境监察执法人员需转变执法理念，学习应用新技术新方法，强化自身综合素质，全方位提升环境监察职能，提升服务企业质量，切实提升基层环境监管效能，打造基层规范化、专业化、现代化生态保护铁军。