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论持续性违法行为中“一事不再罚”原则的适用

2022-01-01暨南大学法学院知识产权学院戚伟健

区域治理 2021年18期
关键词:持续性一事行政处罚

暨南大学法学院/知识产权学院 戚伟健

一、“一事不再罚”原则的法理基础

(一)比例原则

比例原则作为合理行政的重要原则之一,该原则包含三重内涵:分别是手段的目的性、对行政相对人侵害最小化以及行政手段对相对人的侵害不得超过行政目的之价值。究其目的,在于强调国家采取处罚行为时的手段和达成目的之间应当具有相应程度的比例关系,尤其是在出现侵犯公民权利的情况时,更要兼顾效率与公平,不能过分追求行政目标的实现而忽略公民权的保障。在行政处罚中,“一事不再罚”原则便是比例原则运用的体现,如果一个公民因一次违法行为而遭受双重或更多的处罚,从比例原则上说,其行为与惩罚之间是不成比例的,自然也是不合理的,因为行政处罚的根本目的在于遏制行政违法行为,对行为人加以惩戒并令其受到警示和教育,其实施的一次违法行为,理应受到一次行政处罚,行政机关对其行为进行处罚,行为人受到了惩罚和教育,行政机关亦履行了其应尽的职责,该违法行为理应因处罚的完成而归于消灭,此时若针对该违法行为再次进行处罚,处罚的强度将超过必要的限度,且会造成重复评价,损害行政相对人的合法权益。

(二)信赖利益保护原则

诚实信用原则亦是行政法中的重要的基本原则之一,而信赖利益保护原则则是诚实信用原则中的内涵之一,信赖利益保护原则要求行政机关的行政行为不得随意更改,禁止反复无常。一方面,实施了违法行为的行政相对人出于公共利益的考虑和对行政机关的信赖,甘于将自身置于行政机关的监督和处理之下,并合理地认为其违法行为受到行政机关处理后便处于安定状态,不会受到行政机关的再次追究。若行政机关做出的行政处罚行为并不遵守“一事不再罚”的原则,将会把行政相对人的违法行为置于不安定的状态之中,行政相对人也会因害怕再次被追究而处于永无停止的内心不安之中,最终将影响行政行为的安定性,破坏行政机关的公信力;另一方面,社会公民基于对行政机关的信任,相信行政机关对违法的行政相对人进行处理以后,人们有充分的理由相信该行政相对人已经得到了足够的惩戒和教育,社会秩序和公共利益也得到了最大限度的恢复,人们可以基于此种信赖合理地对行政相对人的行为作出适当的预期。若行政机关做出的行政处罚行为不受“一事不再罚”原则的限制,不仅使人们无法对行政相对人的行为作出合理预期,恰当地安排自己的生活和经济等方面的来往,而且使整个社会的公共秩序处于不稳定的状态,影响社会的正常发展。

二、持续性违法行为中“一事”的具体内涵

在“一事不再罚”原则中如何准确地界定“一事”的具体内涵,一直是理论界争论的热点,也是困扰实务操作的难点,准确地界定“一事”成了行政机关行政处罚权的关键所在,目前国内学者在对“一事”的界定上,主要有违法行为说、违反法律规范说、构成要件说三种主要观点。

对于持续性的行政违法行为,由于这种违法行为持续时间长,而且跨越的空间可能涉及几个不同的行政管辖区,因此在实际操作中界定是否属于“一事”往往存在一定的困难和争议。在上述几种有代表性的学术观点之外,我认为,具体到考察持续性的行政违法行为,要界定该行为是否属于“一事不再罚”中的“一事”,核心的标准在于考察行为人是否有纠正其违法行为的期待可能性。

货车在高速公路上超载行驶是持续性行政违法行为的典型。当前我国对货车在高速公路超载行驶处罚的依据主要是《道路交通安全法》第92条的规定。而在现实生活中货车运载货物运输通常具有时间跨度长、空间跨度广的特点,往往受到不同的行政辖区的管辖,那么如果货车在此辖区管辖的高速路段因超载受到当地交警部门处罚后,在接下来的时间在别的辖区管辖的高速路段还能否因为超载再次受到当地交警部门处罚呢?在这一过程中的“一事”又该如何认定呢?

事实上,超载货车在不同行政辖区管辖的高速路段通行,能否被不同辖区的交通部门以“超载”的理由处以两次或以上的处罚,即货车的超载行为前后能否被认定为“一事”的核心标准在于货车在被第一次处罚后,其是否有纠正其违法行为的期待可能性。具体而言,货车在受到交通部门第一次处罚后,理应到就近的高速服务区停车卸货,纠正其违法行为,而按照我国的高速公路服务区建设标准,两个高速公路服务区的间隔大约为50千米,交通部门可以以此为推算货车在受到处罚后是否经过了临近的服务区,判断行为人是否有纠正其违法行为的可能性。若行为人没有纠正其违法行为的可能性,前后两个超载运输的行为应被认定为“一事”,交通部门应只给予其一次处罚;若行为人有纠正其违法行为的可能性而拒绝纠正,则应当被认定为两个不同的行为,可以给予两次或以上的处罚。此外,这种判断和处理方法并不仅仅停留在理论层面,而是在当下通行的法律中亦可寻得其踪影,如我国《环境保护法》第59条的规定实际上确立了对持续性环境行政违法行为所采用的“连续处罚制度”,本质上是对持续性违法行为进行分割,并分别给予处罚。

三、对持续性违法行为中“再罚”的分析

对“一事不再罚”中的“再罚”又该如何理解,学界并未有最终结论,而主要存在以下几种观点:

(1)第一种观点:认为某一违法行为,不管有几个法规、规章对同一行为规定了多少不同的处罚,违法人只能承担一次法律责任。

(2)第二种观点:认为“一事不再罚”中的“再罚”是指行政机关对同一违法行为只能处以一次处罚,即“一事不再罚”原则上只禁止同一行政机关对同一违法行为处以两次以上的处罚。

(3)第三种观点:认为行政相对人的一个违法事实只能处以一次行政处罚,已经实施了处罚的不能再次被处罚,若一个违法事实触犯了不同的行政法律、法规的,相关行政机关均有处罚权,但其中一个行政机关处罚后别的机关便不应该再处罚,即“先罚有效,后罚无效”。

我赞同第三种观点,但在具体分析持续性违法行为中“一事不再罚”原则的适用时,应当在“先罚有效,后罚无效”的基础上,再以合理行政原则作为补充,以弥补在确立处罚标准时可能出现的不公平问题。

以连续数日违法停车为例,连续数日违法停车也是持续性违法行为的一种典型情况,目前我国针对违法停车进行处罚的法律依据主要是我国《道路交通安全法》第93条的规定:“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的,可以指出违法行为,并予以口头警告,令其立即驶离。机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离,妨碍其他车辆、行人通行的,处二十元以上二百元以下罚款,并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。”在实际操作中,针对连续数日违法停车的情况,执法人员通常以24小时为一个时间节点以决定是否对违停行为进行多次处罚。但是若按照上文所论述的以行政相对人是否有纠正其违法行为的期待可能性作为判断违法行为为“一事”还是“多事”的标准,连续数日违法停车的行为若在行政相对人无纠正其违法行为的期待可能性的情况下(如出国、被拘留),应该被认定为“一事”,执法人员按照24小时为一个时间节点对行政相对人进行重复处罚的处理实际上违反了“一事不再罚”的原则。

但是,应该看到即便在连续数日违法停车,行政相对人无纠正其违法行为的期待可能性而被认定为“一事”的前提下,也并不意味着在这种情况下应一律采用一种处罚标准,而忽视了个案与个案之间的差别。例如,行政相对人因出国而连续一周违法停车与行政相对人因出国而连续一个月违法停车两种情况,虽然都应被认定为“一事”,但明显两种情况对公共资源的违法占用和正常公共秩序的扰乱程度并不相同,若采取同一种处罚标准,则会导致个案中出现处理不公的问题,造成“罚责不相当”,在大城市或交通繁忙地段甚至可能出现“罚款当停车”的恶劣做法。从法理上讲,行政处罚的其中一个重要目的在于弥补已被损害的公共资源和公共秩序,并尽最大可能恢复到其未被损害前的状态。因此,在这种情况下,有必要考虑“合理行政原则”以解决产生的问题。合理行政原则包括了公正原则、比例原则和考虑相关因素。公正原则要求体现同等情况同等对待,不同情况不同对待。显然,因出国而连续违法停车一周和连续违法停车一个月,后者违法所持续的时间更长,对公共交通资源造成的不利影响更大,二者虽然在定性上都应被认定为“一事”,但在实际处罚上应区别对待,考虑不同情况下不同的相关因素。比例原则则要求行政手段的裁量要适当、必要和均衡,毫无疑问,后者对公共秩序的破坏程度更为严重,因此行政处罚的手段和程度必须和其严重性成比例,才有助于行政处罚目的的达成。综上,即便在连续数日违法停车,行政相对人无纠正其违法行为的期待可能性而被认定为“一事”的前提下,在处罚时也应该引入合理行政原则,考虑个案中处罚的合理性,对不同的情况进行区别对待,使最终的处罚结果符合“罚责相当”的原则。

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