探析我国流动儿童教育政策的问题及对策

2022-01-01江西财经大学人文学院刘世举

区域治理 2021年18期

江西财经大学人文学院刘世举

一、研究背景

随着我国各大城市的经济、文化、教育等快速发展，我国流动人数越来越多。根据《中国流动人口发展报告2018》来看，中国流动人口数量在2017年已经达到了2.44亿，可以看出我国的流动人口增长迅速。同时，我国流动儿童数量与日俱增（路锦非，2020）。流动儿童跟随父母定居在陌生的城市或地区，随之而来的是各种各样的问题。流动儿童义务教育公平、教育资源分配不均衡等问题一直以来受到社会各界的广泛关注。为解决上述问题，我国教育部联合公安部自1998年起颁布《流动儿童少年暂行办法》《国务院关于基础教育改革与发展的决定》等指导文件，从而为从根本上解决流动儿童就学问题提供了政策依据（李皎，2015）。自20世纪90年代以来，我国流动儿童教育方面的政策日益增多，流动儿童教育政策发展历经了三个阶段：即以“借读为主”流动限制阶段、“两为主”政策支持阶段和“两纳入”政策支持提升阶段（姚佳胜，方媛，2020）。现行的教育政策在很大程度为解决流动儿童教育公平问题提供了保障。但从政策内容本身以及政策运行的实际成效来看，现行的流动儿童教育政策和措施还存在一些缺陷和不足，如政策目标不清晰、政策设计缺乏系统性、政策主体较为单一等（王慧娟，2017）。因此，对现有的流动儿童教育政策进行必要的分析，发现现行政策中的不足之处并进行修正，这是实现流动儿童教育公平目标的重要举措。

二、流动儿童教育政策的问题

（一）发展性不足

现行政策是对流动儿童面临的最紧急问题做出回应，而对儿童未来发展的关注相对不足。20世纪90年代以来，流动儿童权益保护始终按照“问题—救助”的逻辑展开，具有应急式特征（刘玉兰，2019）。流动儿童教育政策呈现社会救助特征，发展性不足，潜藏着许多问题：公办教育资源紧缺，流动儿童无法像本地儿童那样进入公办学校接受教育。另外，流动人员在未经教育局批准的情况下，他们私自开设学校，学校配套基础设施不够健全，存在安全和管理方面的不足（侯云，2012）。这些问题使得流动儿童的教育需求短时间内难以满足和难以突破。

（二）区域差异大

一线城市落户条件严格、流动儿童的入学门槛高、入学难度大。相比于一线城市，二、三线城市近些年出现“抢人大战”，这些地区会降低流动儿童的入学要求，以此来吸引流动儿童入学，这会在某种程度上带来流动儿童教育市场的不稳定性。另外，不同地区对流动教育政策提供的服务也会因地区的不同而有所差异。根据这些年出台的流动儿童教育政策来看，政府或地区各自独立的制定出本地区不同的流动儿童教育政策，这就会在一定程度上造成各地区流动儿童教育政策的地方差异。

（三）政策执行主体单一，内在激励不足

流动儿童教育政策由中央政府制定，各地政府在中央指导下执行。责任主体主要是政府，主体比较单一。并且，流动儿童义务教育政策在执行过程中形成执行悖论：政策执行得越好，流入地政府的资源和环境的压力就越大，承担的教育管理成本和风险也越大。这种执行悖论在一定程度上影响了流入地政府政策执行的积极性。另外，对流动儿童教育政策缺乏有效的执行机制，导致地方政府很容易形成对政策执行的懈怠，缺乏对政策实施的自我效能感，从而导致地方政府的内在激励不足。

（四）流动儿童入学的间接政策未落实到位

除了影响流动儿童的直接流动儿童政策之外，还有与流动儿童相关的间接政策，在这里主要指的是与流动儿童有关的农民工相关之类的政策，两者应该是流与源的关系，农民工政策是源，流动儿童相关政策则是流。农民工政策落实不到位，这也会给流动儿童在城市中入学的障碍。农民工政策与流动儿童城市入学息息相关，如农民工的就业政策、住房政策以及各项福利保障等，如果这些间接性的政策不能很好地与流动儿童教育政策相互配合，就导致他们入学问题治标不治本。其实，流动儿童教育政策受多重因素共同作用的结果，既决定于相关政策是否科学合理，也会受到政府及相关部门的投入和执行力度，以及他们所要寻求资源摆脱困境的能力影响。从目前来看，我国对流动儿童的相关政策做出了不断地调整，但是在做好农民工相关间接政策方面的力度还有待调整，这在一定程度上不利于流动儿童教育政策的实施。

三、流动儿童教育政策的对策

（一）建立发展性政策

政府应以儿童为中心视角，对于流动儿童教育要综合地去考虑他们的需求，要把近期目标和长远目标有机地结合起来，根据流动儿童不同的发展阶段制定出适合他们自己的具体的流动儿童教育政策。此外，政府要根据当地流动儿童的实际情况，以此来制定出适合本地区的教育政策。同时，政府应该加大对民办流动儿童教育机构的管理和支持力度，把民办教育机构作为流动儿童接受教育的补充，以此来完善流动儿童受教育的不足，从而更有利于流动儿童获得受教育的机会。

（二）资源分配合理化

目前，我国教育资源出现偏移，资源分配多集中于大城市，整体分配不均。政府一般是按照当地户籍来为当地的学生分配教育费用，但这就忽略了流动儿童接受教育所需的费用，他们不能获得政府对儿童教育同等的支出费用。同时，政府也很少对接收流动儿童的教育机构进行一定的补贴，这就在一定程度上加重了流动儿童的学业经济负担，所以政府要推进流动儿童教育资源的公平。另一方面，我们可以通过被认可的“中央政府转移支付”和“地方教育券”的方式，以此来弥补流动儿童受教育受地区、跨机构的障碍，进而从全面的角度来实现流动儿童教育政策资源分配的合理化。

（三）多元主体参与执行，倡导社会工作专业嵌入

流动儿童的教育需求细分可以分为身心健康教育需求、知识教育需求等，具有多样化特征。流动儿童除了依靠政府来实现教育政策的实施外，还需要其他多元主体的共同参与。政府要倡导一些民间的流动儿童的服务组织，并且要注重对民间服务组织的管理和服务能力的挖掘，为流动儿童提供教育支持，不断地让流动儿童能够得到更多元化的主体服务。此外，社会工作者也可以参与到流动儿童的接受教育的过程之中，社会工作可以参与教育政策执行，这样可以丰富流动儿童服务的理论视角，提升流动儿童教育服务的专业性，促进流动儿童福利行政新模式。

（四）完善流动儿童义务教育的间接有关政策

农民工在城市中生存的好坏以及能否成为城市居民，这是流动儿童在城市中接受教育的前提。在2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》谈到保障农民工子女平等接受义务教育的问题，同时也指出了两种政策的协调性问题，然而在内容上两者之间的具体协同过于宽泛，没有具体的解决细则，这在实际的运行过程中不能够解决具体的问题，因此，我们必须制定出根据具体情况来制定出相应的政策措施，并在已经建立农民工养老保险、医疗保险制度的基础上，把他们纳入城市住房公积金体系和廉租房制度，让农民工在具备了一定的资格之后可以转变为城市居民，只有这样流动儿童教育问题才能得到很好地解决，而不至于一直随父母流动下去或返回他们已经感到十分陌生的农村。

四、总结与反思

自20世纪90年代以来，流动儿童教育政策先后经历了以限制流动、积极探索以及深度推进三个阶段。他们从内在来看也经历了由最初的政策空缺到教育部等部门被动出台相关政策再到后面的主动关注，及时地发现问题，及时发布相关政策保障流动儿童教育公平等阶段。当前，我国颁布的关于保障流动儿童教育公平等方面的教育政策仍存在一些不足之处，如发展性不足、区域差距较大、政策主体单一，内在激励不足等。因此，对于政策制定的不足之处，应进行逐步完善，如建立发展性政策、教育资源分配合理化、多元主体参与执行，倡导社会工作专业嵌入、制定和实施间接政策作为进一步保障、确保政策的明确性和可实施性等。发挥流动儿童教育政策的最大效能，确保实现教育公平、教育资源公平分配等目标。我国作为人口儿童流动的大国，儿童流动群体数量庞大且复杂，因此，能够更好地解决这一问题对于流动儿童就学具有很强的现实意义。另外，儿童教育政策是否顺利开展关乎我国社会政策的整体运行，所以，对于我们每个人和有关部门都应该慎重对待和重视。