城镇化进程中的乡镇土地管理探讨

2022-01-01京山市土地整理中心闵爱军

区域治理 2021年18期

京山市土地整理中心闵爱军

具体来说，乡镇土地与城镇建设用地之间的矛盾日益尖锐，已经形成了两种较为极端的形态，且这两种形态的矛盾正在日益加剧。一方面基于城镇的快速发展，城镇对建设用地的需求量更大，当前所持有的土地资源正在逐步减少；而另一方面同样是基于城镇的快速发展，有越来越多的农村人口迁向城镇，由此导致乡镇出现了较多的闲置土地[1]。基于这一种日益矛盾的问题，如何协调落实好乡镇土地管理工作就变得尤为关键，必须科学地运用增减挂钩这一土地管理手段。

一、城镇化进程中的乡镇土地管理模式

从当前对城镇化进程中的乡镇土地管理工作来看，最主要的管理模式有四种，即社区化、整村搬迁、迁村并点、缩村填实，均有较好的运用效果。

（一）社区化

社区化这一管理模式的使用有着明确的界定，主要运用在两种场景中，一种是沿海地区经济发展水平高的“城中村”；另外一种是经济发展水平低的城郊接合部。在社区化管理的模式下，城镇化建设时会将所征用的农村建设土地用来建设其他性质的建筑物，比如会建设集中式公寓楼房，也可以考虑建造农业生产设施。在运用社区化这一管理模式时，既有明显的优势也存在一定的局限性，在优势方面，社区化可以有效地完成大规模的乡镇建设用地规划，而在局限性方面，社区化管理模式需要投入较多的资金，且若是未能做好协调管理工作，后续还会引发土地所有权纠纷问题，这对于乡镇土地管理工作的有效开展较为不利。

（二）整村搬迁

整村搬迁是指将原有村庄居民全部转移至发达地区，以此来完成整体迁移的目标。通常情况下在运用整村搬迁这一管理模式时，表明原有的村庄已经无法继续居住，正常的农业生产活动与日常生活无法有效开展。因此，可以知晓整村搬迁实施的一些基础性条件，一是原有村庄经历过自然灾害，或者本身便存在较为严重的灾害隐患；二是原有村庄的日常生活条件较差，无法为村民提供生活所必需的条件；三是原有村庄只有老年人群居住，且村庄长年失修。

（三）迁村并点

目前来看，迁村并点非常适合应用在大量住宅闲置的农村地区。通常情况下这一类农村地区现有的居民数量较少，大部分已经迁向城镇，在这种情况下，会有较多的土地资源被闲置，存在严重的土地资源浪费问题。在运用迁村并点这一方式时，需要将散户居民全部迁移到集中区域，可以是中心村，也可以是城镇，而后再去对闲置出的土地资源开展复垦再利用的增减挂钩。在运用迁村并点这一管理模式时，需要满足三点要求:一是中心村或城镇均必须有较为良好的产业基础，且可以承载较多的劳动力；二是被集中的散户村庄周边必须有一些较为富裕的村庄，有较好的经济能力；三是村庄内的居民均有着整治意愿，能参与到城镇建设规划工作中。

（四）缩村填实

在运用缩村填实这一管理模式时，需要对原有村庄的占地面积做重新的规划，规划的重点对象是危旧房、闲置住宅、污染地、废弃地、公共设施用地。在此基础上可以将原有村庄的土地资源划分为两个部分，一是居住用地；二是复垦种植用地。这样可以最大限度地为农村发展奠定基础，创造新的发展活力。总的来说，在运用缩村填实这一模式来开展乡镇土地管理时，需要满足两项基础性条件:一是原有村庄有着良好的地理位置，且村庄内有较多的旧房、空房、危房和废弃房；二是存在较多的一户多住宅问题，并且原始村庄有着较大的占地面积。

二、城镇化进程中的乡镇土地管理问题

（一）资金投入量不足

按照现行的增减挂钩项目规定来说，土地增减挂钩的费用最低标准为10-20万元。另外，增减挂钩项目在开展时所依赖的费用来源单一，且具有唯一性，均是来源于政府拨款。因此，在实际开展乡镇土地管理工作时，难免会遇到资金投入不足的问题。若是本地区的经济发展水平较低，则10-20万元的规范标准较为足够，可以满足需求，但若是地区有着较高的经济发展水平，则10-20万元的费用往往无法确保乡镇土地管理的有效开展，首先在旧房补偿方面就无法达到需求。

（二）产权与利益分配问题

随着近年来城镇化进程的加快，乡镇土地管理工作的开展范围更大，面临的挑战也更多，这加大了乡镇土地管理工作的难度。另外，现行的增减挂钩制度还不尽完善，在实践运用时会存在一定的矛盾，比如会引发产权与利益分配问题，一些严重性的土地纠纷问题会导致乡镇土地管理工作无法开展，继而对城镇化进程造成阻碍作用。

三、城镇化进程中的乡镇土地管理要点与措施

（一）落实土地增减挂钩指标有偿使用费

针对乡镇土地管理中所存在的资金不足问题，要始终围绕着我们现行的土地增减挂钩制度，严格按照规范去多方位解决资金问题。总的来说，在解决资金投入不足这一问题时，需要重点做好以下方面的工作:

1.健全补偿制度

在落实土地增减挂钩指标有偿使用费中，首先要解决的便是补偿问题，确保补偿合理科学，这要求在制定补偿制度时要对多个方面的因素做一个考量，以此来确定出明确的补偿原则。总的来说，在健全补偿制度时，要重点遵循三点原则，一是保护公共利益原则；二是补偿大于损失原则；三是补偿费用不能低于当地的经济发展水平[2]。

在保护公共利益原则上，乡镇土地管理工作会涉及每一个人的私人利益，势必会牺牲个人利益，因而只有当确定公共利益可以绝对大于个人利益时，才可以进行比如拆除这一类的土地管理工作。在补偿大于损失原则上，原有村庄是村民居住多年的环境，已经成为村民生活中不可分割的重要组成，若是要进行拆迁则会损失村民很多的显性利益与隐性利益。比如当进行拆迁时，不仅拆除了村民多年生活的环境，而且也改变了村民的生活环境。基于此，在确定补偿费用时，应保证补偿费用大于损失费用，只有这样才可以最大限度地平衡个人利益与公共利益，减少矛盾的出现。在补偿费用不能低于当地的经济发展水平这一原则上，要严格按照当地的经济发展水平来确定补偿费用，不能使用统一的标准来对落后地区和发达地区进行补偿，要始终遵循因地制宜的原则，以此保护双方的利益[3]。

2.执行多元化征地补偿机制

在以往开展土地增减挂钩管理工作时，存在着一种特定的机制，即将补偿费用一次性结清，虽然这一种方式可以很好地帮助农民解决生活保障，大大避免了后续补偿款的纠纷问题，但是也存在着一些问题，比如会增加城镇化成本，不利于后续乡镇土地管理工作的有效开展。为此，应积极完善补偿机制，努力让补偿机制朝着多元化方向发展。总的来说，可以尝试使用三种方式:一是对于被征收住宅的农户来说，可以考虑先向其提供住房地，若是不同意则可以进行经济补偿。二是当被征收人是未成年居民时，则可以向其进行生活费补偿；若被征收人年龄在60周岁以上，则可以逐月发放补偿金，而对大于16周岁与小于60周岁的农户可以提供两种补偿方式，一种是将补偿费用转换为职工养老保险缴费年限；另外一种是可以将补偿费用转换为城乡养老保险费用。三是可以向被征收人提供所需要的就业机会与就业指导，对于有劳动能力的农户来说，可以提供《就业失业登记证》，并满足户籍要求的农户纳入到人社服务机构的日常服务对象，并在后续进行针对性的就业指导。除此之外，对于失业期间的农户需要按标准提供失业补助。

（二）应对产权与利益分配问题的措施

针对产权与利益分配问题，要成立土地综合整治项目小组，对乡镇土地管理所涉及的所有内容做好专项管理，比如土地勘测、地质评估、安置费补助等。要采取两种工作模式，一是上下联动，落实纵向监管工作。具体来说，要将公安部门、纪检部门、市政部门等相关部门联系起来，共同开展土地管理工作[4]。二是横向联合，比如在与纪检部门联合时，要对参与乡镇土地管理工作的人员开展监督管理，确保各项工作的规范性与科学性。

（三）复垦耕地质量问题的应对

复垦耕地质量问题的发生原因具有多样性，且这一问题所导致的后果较为严重，后续只能最大限度地去提升复垦耕地质量，但往往无法实现最佳的效果。具体来说，当开展乡镇土地管理工作时，若是存在前期规划工作不到位，且土地增减挂钩部门过于注重城镇化建设时，均会不同程度的导致复垦耕地质量不佳，比如相关的职能部门没有对复垦耕地的水源、土壤、土质开展全面的勘察，存在工作不到位的问题，后续则会发现没有可耕作的表土层，耕地复垦工作无法完成。

基于复垦耕地质量问题的严重性，需要重点从技术层面上去着手，比如要进行保水层建造，利用灌水耕耙细整，沉实松土层，以此最大限度的来肥沃土地，且在后续的管理中，可以向耕地中加入农家肥，进一步提升耕地质量。