陕甘宁抗日根据地政权建设研究

王明前

(厦门大学 马克思主义学院,福建 厦门 361005)

史学界对陕甘宁抗日根据地(以下简称陕甘宁边区)政权建设的研究已经取得显著的成绩，在三三制民主政权建设、参议会、民主选举诸研究领域取得了丰硕的成果。(1)相关研究参见李建国：《陕甘宁革命根据地史》，甘肃人民出版社2009年版；王晋林、秦生《新民主主义模型：陕甘宁革命根据地史》，中共党史出版社2007年版；中共陕西省委党史研究室：《陕甘宁边区史纲》，陕西人民出版社2012年版；黄正林《中共在陕甘宁边区执政问题研究——以抗日民主政权和三三制为中心》，《中共党史研究》2017年第9期；韩伟《再论三三制的民主实践——以陕甘宁边区为中心》，《安徽史学》2017年第3期；杨东《陕甘宁边区基层参议会的制度建构与设计理念》，《中国延安干部学院学报》2012年第3期；贺永泰《民主政治并非选举第一——基于陕甘宁边区1941年选举的分析》，《延安大学学报》2017年第6期；刘驰、马成《陕甘宁边区民主选举互动研究——以立法设计和新闻宣传为切入点》，《四川大学学报》2016年第5期，等等。但是，略感遗憾的是，首先，现有研究尚未把边区正式建政前从苏维埃制度向抗日民主制过渡期间的政权建设纳入研究范围，从而在一定程度上使边区政权建设的研究缺乏一定的历史延续性和纵深感。其次，现有研究缺乏把诸政权建设实践领域加以综合考察的意识，从而缺乏历史整体感。最后，现有研究对政权建设中一些原则性问题，如党的领导、军政关系、政权与群众团体的关系，也缺乏必要的关注。总之，现有研究现状表明，对陕甘宁边区政权建设仍然有深入而综合研究的必要性。笔者不揣浅陋，拟以上述思路为线索，全面考察陕甘宁边区的政权建设，以期增加学术界对抗日根据地政治史的学术认知。

一 从倡导国防政府到建设三三制民主政权

(一)从倡导建立国防政府到向抗日民主政权过渡

倡议建立国防政府，是中国共产党长征到达陕北后，随着抗日民族统一战线政策的确定，相应提出的政权组织新形式。

这一倡议在1935年12月25日的瓦窑堡中央政治局会议上首先提出。会议决议指出：“反日反卖国贼的民族统一战线之最广泛的与最高的形式，就是国防政府与抗日联军的组织。”这一政权组织形式之所以可能与必要，是因为“不同意苏维埃制度与土地革命而同意于反日反卖国贼的分子的存在，由于中国政治经济不平衡而产生的地方割据状态，由于中国苏维埃政权现在还只在中国一部分领土上胜利”，以及“汉奸卖国贼等民族反革命为日本帝国主义帮凶的严重性”。决议呼吁：“一切反日反卖国贼的分子，不论他们代表那一阶级，那一政治派别，那一社会团体，那一武装队伍，都可以加入国防政府。”因此，“国防政府与抗日联军是全中国一切反日反卖国贼力量的联合战线的政权组织，也是反日反卖国贼的民族革命战争的统一领导机关”。为迅速组织国防政府与抗日联军，共产党应“指导自己的党员在各方面努力去推动一切爱国的分子团体、阶层、阶级、党派，生产的与商业的，文化的与教育的，学生的与教员的，工农的与小资产阶级民族资产阶级的，城市与乡村的，新式的与旧式的，社会的与政治的武装的等等力量，发起各种各样反日反汉奸卖国贼的团体，组织各种各样反日反卖国贼的军队、政权，把这些团体、军队、政权，集合起来，加上苏维埃与红军的力量，这就是国防政府与抗日联军的组织”。[1]为使统一战线具有更广大而强有力的社会基础，“苏维埃工农共和国及其中央政府宣告：把自己改变为苏维埃人民共和国，把自己的政策，即苏维埃人民共和国的政策的许多部分，改变到更加适合反对日本帝国主义变中国为殖民地的情况”。这一改变充分表明：“苏维埃自己不但是代表工人农民的，而且是代表中华民族的。”[2]

西安事变和平解决后，随着国内政治局势日益向有利于建立抗日民族统一战线的新形势发展，中国共产党加强了对这一政权形式的宣传。

1937年2月10日，中共中央致电国民党三中全会，保证：“苏维埃政府改名为中华民国特区政府，红军改名为国民革命军，直接受南京中央政府与军事委员会之指导”；“在特区政府区域内实施普选的彻底的民主制度”。[3]对这一让步，中共中央于1937年2月15日解释指出：首先，“我们对国民党一个大的原则上的让步，其目的在于取消国内两个政权的对立，便利于组成抗日民族统一战线，一致的反对日本的侵略。这个让步是必须的，因为没有这个让步就不便于组织抗日民族统一战线，就不便于迅速实现对日抗战。”其次，“苏区中苏维埃制度取消，施行普选的民主制度，并不能放弃工人农民已经获得的政治权利，而要继续保障之。”[4]1937年8月15日，中国共产党发表抗日救国十大纲领，宣布：“召集真正人民代表的国民大会，通过真正的民主宪法，决定抗日救国方针，选举国防政府”；“国防政府采取民主集中制，他是民主的，但又是集中的”；“国防政府执行抗日救国的革命政策”；“实行地方自治，铲除贪官污吏，建立廉洁政府”。[5]

1937年9月，陕甘宁边区正式建政，苏维埃制度也正式结束其历史使命，向新的抗日民主政权过渡。相关政策法令相继颁布，为边区民主政权建设提供法制保障。1941年颁布的边区组织条例规定：“陕甘宁边区政府受国民政府之管辖及边区参议会之监督，综理边区政务”；“边区政府设委员十八人。组织边区政府委员会，各委员由陕甘宁边区参议会选举，呈请国民政府任命”；“边区政府设主席一人，副主席一人，由陕甘宁边区参议会就政府委员中选举之，呈请国民政府任命”；“边区政府对于边区行政的办法命令，制定单行法规”。[6]

(二)建设三三制民主政权

1941年开始，中共中央和陕甘宁边区各级党和政府开始把三三制原则作为政权建设的主要行政方向。三三制原则，一方面体现为共产党虚心吸收各阶层特别是中间社会阶层参与各级政权建设，扩大和深入各抗日阶级的政治参与度；另一方面表现为对基层政权旧形式的改造，使之更加适合广大群众的参政要求。

1941年11月，林伯渠在边区政府对边区第二届参议会一次大会的工作报告中指出：边区民主政治初步建立，首先，“从政权组织机构来看：在边区和县级我们都建立了中国的参议会，行政工作集中于政府，创制复决之权及对于政府行政人员选举罢免之权，则属于各该级参议会。至于乡、市则采取议行合一制度。”其次，“以政权的组织成分来说，已大体实现了三三制，各党派、各阶级、各民族共同建立了统一战线的政权。”[7]1942年3月6日，边区政府指示各县：首先，“各县按照实际情况，决定开会日期，三月两月内，一定要开完，县政府和常驻会，合组筹备委员会。”其次，“县长要把政府半年工作，事先作好报告，抄写几份，送交议员传阅，并且在会议上坦白的口头报告”；“常驻会、县政府、县党委、群众团体、各议员，根据需要，提出议案，送交议会讨论，提出的议案，要有实际内容，更要中心扼要，同时还需顾到政府实际力量”；“议会应该重视这些议案，可以合并，详细讨论，根据地方需要，参照政府力量，然后分别轻重、需要的缓急交政府执行”；“各县政府必须忠实这些议案，大力推行”。最后，为充实三三制，“各县参议会共产党员超过三分之一时，应该自动提出辞职，由无党派候补议员补充，各县政府还可选有能力有名望的人士，酌量聘请。”[8]

边区党和政府还对民族区域自治做了可贵尝试。1936年5月24日，红军总政治部在指示回民工作时指出：回族区域的政权组织形式可采取两种方式：在回汉杂居的乡或区，“在回民自己管理自己的事情的原则之下，组织回汉两民族的乡或区的混合政府，其正副主席代表及政府的委员人数，以该乡或区的回人与汉人数量多少为比例决定”；“在完全回人聚居的乡或村，则组织回人单独的回民政府；凡是愿谋回族解放的贵族、阿訇及一切回民都可参加，并可与附近的第一种政府或完全汉人的人民政府建立联盟的形式，以取得工作上、行动上的联系与配合”。[9]1942年4月10日，边区政府委员会第二次会议决议案提议：“划定回民自治区，由回民选举区长，自行处理回民之事。”[10]1942年8月29日，边区政府批复民政厅：“在陇东专署及靖边、新正两县增设民族事务科，并在镇原、曲子、环县三县府第一科内增设民族事务科员一人，以便专管各该县回民事务一案。”[11]

以三三制原则为标志的边区政权民主化建设取得显著成绩。1944年3月25日，林伯渠在边区高干会上指出：从1941、1942年的乡选经验中可以获得乡政权人员分配规律是，“乡、市参议会和乡、市政府委员会中，共产党员和进步分子占三分之二以上，中间阶层的开明分子占一部分；乡长中共产党员占大多数，其次为非党进步分子，中间分子中真正公开并愿意接受党领导的人，也可以充任乡长”。这一分布规律虽与三三制仍略有出入，但“基本精神则是三三制的。它是大多数人民的创造，又适当地反映了边区内部阶级关系”。三三制形式，“主要在县级以上政权表现出来，中间分子在县级政府机关中占取三分之一乃至更多一点的位置，对于争取边区和全国的中间势力有重大作用”。[12]

二、对代议制民主政体的探索

对代议制民主政体的探索，是边区政权民主化建设的重要内容。建立在普遍民主选举基础上的代议制民主政体，体现着边区政权主权在民的施政宗旨。

1937年5月12日颁布的陕甘宁边区议会及行政组织纲要，为陕甘宁边区代议制民主政体规划出初步蓝图。首先，纲要规定：“各级议会议员，由选民直接选举。各级行政长官，乡长、区长、县长、边区主席，由各级议员选举；边区法院院长，由边区议会选举；边区政府各厅长的任命，须得边区议会的同意。”其次，各级议会闭会时，由常驻议员代行职权，如“县议会闭会时，设县常驻议员代行职权，边区议会闭会时，设边区常驻议员代行职权。常驻议员由各该议会选举”。各级议会职权，包括：“选举行政长官”；“批准预算”；“议决边区的单行法律”，等等。各级政府直接对各级议会负责。再次，“边区政府与县之间，设行政专员为传达并督察的机关”；“乡政府为吸收广大群众参加工作，应按工作组织各种委员会。较大的村设代表主任”。最后，“少数民族(蒙、回)有自由组织自治政府及自由加入或退出边区政府之权。边区议会内设少数民族委员会，保护少数民族的特殊利益”。[13]

边区党和政府积极落实这一新型代议制政体。1938年11月25日，边区政府训令：“改陕甘宁边区议会为陕甘宁边区参议会，明年一月十五日召集之第一届议会，即定名为参议会，所有原选之边区议员，均为参议员。”[14]边区代议制政体正式建立。

边区各级党和政府在实践中不断总结经验，加深对代议制民主政体重要意义的理解，提高实际运作参议会的施政水平。

1941年11月8日，林伯渠在边区第二届参议会上作政府工作报告指出：边区成立三年来，“在边区和县级我们都建立了正规的参议会，行政工作集中于政府，创制复决之权及对于政府行政人员选举罢免之权，则属于各该级参议会。至于乡市则采取议行合一制度”；“民主集中制则是各级民意与行政机关的最高组织原则”。[15]1941年发表的边区政府工作报告指出：边区参议会不同于苏维埃工农民主制，也不同于一般资产阶级民主制，它是由“选民直接选出乡市参议员，乡市参议会为乡市最高政权机关，兼议与行的职能。乡市参议会闭幕时，由乡市参议会选出的乡市政府为乡市唯一政权机关”。同理，县、边区两级的参议员也由选民直接选出，“县与边区两级议会与政府并列”；“区政府则由县政府委任，为县与乡之间承上启下机关”；“在某些偏远县份设立分区行政督察专员公署，代表边区政府督察各该县行政”。与苏维埃工农民主制不同，边区现行民主制除汉奸外都是边区公民。与苏维埃选举是有限的、间接的形式不同，边区现行民主制选举是普遍的、直接的。和资产阶级议会民主制不同，首先，边区现行民主制“不完全采用三权分立制”，如“边区高等法院宣判重要案件(如死刑)，边区政府委员会有权审查并变更其判决书”，从而“能使司法为目前政治的需要服务”。其次，现行民主制“越下层越要民主”，如“乡市参议会一面是议会主义，一面是直接民权”。现行民主制“除以区域为单位的民主外，还有以职业为单位的民主”。[16]此外，边区民主制还表现在新恢复区的临时参议会制度上。临时参议员的一部分议员是由各民众团体选出的议员，“是人民中先进与有组织的部分，能够代表全民众的要求”。另一部分由政府聘请，是因为“开明的、在社会上有声望的绅士、地主、资本家没加入各种组织，不易为各组织所选出”。[17]

相关政策法令相继颁布，为边区代议制政体的建设提供法律支持。1942年4月颁布的边区各级参议会组织条例规定：“边区各级参议会，为边区各级之人民代表机关”；“各级参议会之议员，由人民直接选举，但同级政府认为必要时，得聘请勤国事及在社会、经济、文化各方面有名望者为议员，其名额不得超过议员总数十分之一”。“边区设边区参议会，县(或等于县的市)参议会，及乡市(或等于区的市)参议会”；“边区及县参议会，由议员中选出议长一人，副议长一人，主持全会工作；但开大会时，得选举若干人组织主席团，帮助正副议长进行会务”；“边区及县参议会，由议员中选出常驻议员”；“乡市参议会采用立法行政合一制，不设议长副议长，开会时推举主席团三人，主持会务，乡市长为当然主席团之一，休会期间不设常驻委员”；[18]“边区县参议会开会时，非兼参议员之同级行政及司法长官，均得列席，有发言权无表决权”；“边区县参议会之决议案，皆送同级政府执行，如政府委员会任务不当时，应即详具理由送回原参议会复议，乡市政府无此权限”；“下级参议会无否决或停止执行上级参议会或上级政府决议与命令之权，但得陈述意见请其变更，在未变更前仍须照原案执行”；“下级参议会决定之案件，有不当时，同级政府受上级政府或上级参议会之指示，得停止执行”。[19]1943年4月25日颁布的边区政纪总则草案规定：“各级参议会为各级政权的最高权力机关，各级政府服从各该级参议会之决议”；“下级参议会无权改变否决或停止上级参议会或上级政府之决议法令与命令，上级政府对下级参议会之决议，认为不适当时，有权停止其执行或纠正之”；“在边区参议会闭幕期间，边区政府为边区最高权力机关，对边区参议会负责领导指挥全边区政务”；“各级政府委员会为各级政府决定政务的最高机关，对各同级参议会负责，各下级政府委员会同时并对各上级政府负责”；“各下级政府主管长官对上级政府及各级参议会政府委员会负责，统一领导各该级政府的政务”。[20]

三、民主选举运动

边区党和政府把普遍的民主选举作为抗日民主政权区别于其他政权形式的主要特征，因此在边区建政时期，就把民主选举作为政权工作的重点。

1937年11月22日，陕甘宁边区党委指示特区政府民主选举工作，首先指出：这次选举运动“总的方针是要使特区成为抗战与民主的模范区域”。这既需要明确“为了建立抗日民族统一战线，把苏维埃民主制改为普选的民主制是一种必要的让步，而且是正确的。但是在统一战线中仍应保持我们的独立自主精神，保持共产党对特区政权的领导，保持特区工农既得的权利，保持苏维埃民主制度的长处”，而且还“必须把这次选举运动看成是一个极大的抗战动员工作”。因此，这次选举运动应完成以下任务：“保证百分之百的选民，不论男女都要自动的踊跃参加选民大会。同时对于汉奸亲日分子，及民众所敌视的人应剥夺其参加选举的权利”；“发动群众热烈讨论和检查特区党委提出的施政纲领及特区政府的工作报告大纲，并充分的联系到群众的生活问题及切身要求”；“发动群众热烈讨论我们提出的候选名单”，最终“保证共产党提出的候选人，及工农分子能够当选，打击豪绅地主及一切反动分子使他们不能当选”；“特别注意吸引广大妇女群众参加选举，并保证她们能多当选，以提高特区的女权”；“利用这次选举，在大会上检查各级政府的工作情形，如果在乡、区、县工作人员及代表中有消极怠工及坏分子混入的话，即须利用这次选民大会实行改选，并将以前的缺额补选完全。以加强和健全各级政府”。为完成以上任务，应“反对党包办提案的现象，必须尽量鼓励群众自动提出意见”；“选民大会的开会，须普遍的采取以村为单位来进行选举，好吸收多的群众参加选举”；“被选代表应尽量吸收和采纳选举人的意见，与群众取得经常的密切的联系”；“利用党及一切社会团体的关系，采用写信或其他办法，吸收统战区及友军友区的各种团体代表或群众参加我们的选举大会以扩大影响”。[21]1939年4月4日颁布的边区施政纲领宣布：“发扬民主政治，健全民主集中制的政治机构，增加人民之自治能力。”[22]

边区党和政府及时指导各地组织民主选举，作为边区实现三三制的有效途径。

1941年5月1日，中共中央政治局批准的边区施政纲领宣布：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员，有三分之二为党外人士充任。共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”[23]1942年4月10日，边区政府委员会第二次会议决议案提议：县乡市改选，“以居民小组为单位选举乡市议员，县议员以乡为单位选举”。选举准备期间，应“加强选举会的领导，并保证其‘三三制’的成分，使其真能代表各阶层的意见”；“组织县、区、乡各级政府干部研究选举工作”；“各县举办三十人至四十人的选举训练班”；“发动各党派各阶层提出自己的提案与候选人，举行竞选，务必造成热烈的竞选活动，必须保证这次选举真正选出各党派各阶层‘三三制’的议会与政府来”。[24]

1942年5月颁布的边区各级参议会选举条例，总结了1941年的选举经验，认为：“背箱子”“投豆子”“乍胳膊”三种投票方法，“都要得，应按各地不同情况采用”。“背箱子”的好处是“能使多数选民投到票”；“票先发，使选民有考虑余地”；“选举单位大更方便”。“投豆子”适合文化落后地区，“计票明白不复杂，选民也容易解得开”；“在乡市选举很适合”。“乍胳膊”则“最不好，很容易使选民马马虎虎敷衍了事。但不得已时也可采用”。[25]条例还规定：选举委员会是办理选举的专门机关。边区、县、乡市均设一个，但是乡、县的不常设，边区政府则须常设。边区、县的选举委员会，“多属于指挥与解释事项”，县市选举委员会，“则是直接实行选举的”。选举委员会成立后，首先要划定居民小组，其次去宣传选举的意义，再后是登记选民与居民。[26]

边区民主选举运动取得丰硕成果。1941年11月8日，林伯渠在边区第二届参议会上作政府工作报告指出：1941年进行了自下而上的改选，选出乡市参议员4万余人，选民参选率平均80%，绥德、清涧、延川达到95%左右。选举结果，“各抗日阶层、党派、各民族人士都参加了政权”。下层行政工作得以改善，延安县乡政府委员仅有3人连任，185人为新当选者。61位乡长中有41人为新当选者。安定县70%乡市政府人员为新任。绥德旧乡政府人员落选者为1001人。[27]1941年发表的边区政府工作报告指出：边区普选制下，“不仅地主富农资本家有的当选为议员，有的当选为乡长，而且各个抗日党派还有竞选与公开活动的自由”。[28]

四、党对政权的正确领导方式与协调政权与军队、群众团体的关系

边区党对政权工作的正确领导，体现在党通过政权中的党团来实现政治领导，而非对日常行政事务的干涉。

1942年12月4日颁布的中共陕甘宁边区政府党团规则规定：政府和民意机关党团规则的中心，“应当放在对政府工作的统一领导与掌握政策上，党团书记应当经常照顾全局，主动地去抓住重大问题，提出讨论”。首先，边区政府党团应绝对服从西北局的领导，“对西北局对政府工作的各种决议、决定或指示，必须在党团会上作出具体实施办法，坚决贯彻执行”；“政府一切设施，凡有关于原则的、政策的、大政方针的问题，党团必须事先提出办法交西北局讨论通过后，方能在政府委员会或议会去提出”；“西北局对党团的指导，是着重在原则方针上，不干涉其细微，给党团在具体执行时，有灵活运用之余地”。其次，党团对政府正确的领导方式是：“党团没有超越政权组织直接下命令下指示解决问题，强制党外人士服从的权利，他们一切决议，只有经过自己党员的努力在政府会议或参议会中，说服非党人士得到通过，才能发生效力”；“党团意见未被参议会及政府通过时，必须少数服从多数，不得违反民主集中制的原则。但仍须继续向非党人士进行说服工作，争取最后仍能通过”；“政权机关中党员，必须与党外人士实行民主合作，倾听党外人士的意见，和他们一起共同商量问题与解决问题，共同遵守少数服从多数、局部服从全体、下级服从上级的民主集中制。并须使党外人士有职有权，敢于说话，敢于负责”。[29]

边区党和政府提倡军队尊重政府，政府支持军队的军政关系。1943年1月15日公布的边区调整军政民关系维护革命秩序办法规定：“地方党政人民应尊重抗日军人权利，军队个别违反纪律的军队人员，得由地方治安扭送军事机关处理，其他地方党政人民不得逮捕，或轻侮打骂，只能问清其本人所属番号，报告其上级处理之”；“军队应尊重地方党政人员，除现行犯外，如发生地方党政人员有违反法令行为时，军队不得直接逮捕，或轻侮打骂，只能问清其所属机关及职责，报告上级处理之”。[30]1943年1月15日，边区政府决定指出：“八路军是值得政府和人民拥护的军队，拥护军队，是各级政府与全体人民应有的责任与义务”；“各级政府和人民，必须把爱护与帮助军队，当作自己应尽的责任，经常注意尽到自己的责任”；“军政、军民关系上发生纠纷时，政府负责人应以‘厚责于己而薄责于人’的态度，协同军队负责人就地解决，解决不了的呈报上级解决之”。[31]

边区党和政府要求政府尊重群众团体的独立性，同时也要求群众团体遵守政府法令，支持政府政策的推行。1942年4月3日，边区政府干部民众团体组织纲要，规定：“民众团体得协助政府进行各种公益事宜，并受当地政府之指导。”[32]1941年发表的边区政府工作报告指出：边区各种群众团体，不仅由政府给以充分的物质帮助，而且各群众团体的领导者直接参加各级政府委员会，把他们的意见随时反映到实际政治中来。

综上所述，倡议建立国防政府，是中国共产党长征到达陕北后，随着抗日民族统一战线政策的确定，相应提出的政权组织新形式。1937年9月，陕甘宁边区正式建政，苏维埃制度也结束其历史使命，向新的抗日民主政权过渡。1941年开始，中共中央和陕甘宁边区各级党和政府把三三制原则作为政权建设的主要行政方向。三三制原则，一方面体现为共产党虚心吸收各阶层特别是中间社会阶层参与各级政权建设，扩大和深入各抗日阶级的政治参与度；另一方面表现为对基层政权旧形式的改造，使之更加适合广大群众的参政要求。边区党和政府还对民族区域自治做了可贵尝试。对代议制民主政体的探索，是边区政权民主化建设的重要内容。建立在普遍民主选举基础上的代议制民主政体，体现着边区政权主权在民的施政宗旨。边区党和政府把普遍的民主选举作为抗日民主政权区别于其他政权形式的主要特征，因此在边区建政时期，就把民主选举作为政权工作的重点。边区党和政府及时指导各地组织民主选举，作为边区实现三三制的有效途径。边区党对政权工作的正确领导，体现在党通过政权中的党团来实现政治领导，而非对日常行政事务的干涉。边区党和政府提倡军队尊重政府，政府支持军队的军政关系。边区党和政府要求政府尊重群众团体的独立性，同时也要求群众团体遵守政府法令，支持政府政策的推行。