党内法规制度执行力建设研究述评

丁晨光

(中共广东省委党校 党史党建教研部，广东 广州 510030)

习近平总书记在党的十九大报告中指出，新时代坚持全面从严治党必须“思想建党和制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设”。[1]制度治党是新时代中国共产党将法治理念融入管党治党实践，推进全面从严治党的有效路径。其中，提高党内法规执行力就是制度治党的关键一环。习近平总书记指出：“现在，我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行。”[2]梳理当前党内法规制度执行力建设研究的既有成果，对于深入开展新时代党内法规制度执行力建设研究，增强党内法规制度的严肃性和权威性，提高依规管党治党的能力和水平具有重要意义。

一、研究的总体概况

党内法规制度执行力研究是党的制度建设研究达到一定研究阶段后所产生的重要研究分支，是伴随着党内法规制度的制定和实施就存在的一种研究现象。自党内法规制度执行力概念提出以来，当前研究成果已涵盖学术著作、学位论文、期刊论文、报纸文摘等众多文献资料。

首先，研究著作方面，对党内法规制度执行力的研究主要体现为间接研究的形式，即学者在研究党内法规制度建设的过程中涉及法规制度的实施或者执行问题。如臧胜业《提高反腐倡廉制度执行力》(中国方正出版社，2011)，周敬青《党的制度创新与执行成效研究》(人民出版社，2014)，李忠著《党内法规建设研究》(中国社会科学出版社，2015)，刘斌雄《扎紧制度的笼子：中国共产党党内法规制度的重大发展研究》(武汉出版社，2017)，孙英臣、张勇《信息网络条件下执政党建设研究》(河北人民出版社，2017)，秦强《以党内法规扎紧制度笼子》(人民日报出版社，2019)。

其次，在论文方面，较多通过直接研究的形式展现出来。这些论文以党内法规制度执行力为研究主题，进行专门性研究。如在中国知网上以“党内法规制度执行”为关键词，时间截至 2020年7月，共检索出文章61篇。同时，也有研究是以间接研究的形式开展，如在中国知网上以“党内法规制度”为关键词，共检索出文章169篇，其中博士研究生、硕士研究生学位论文54篇。由此可见文章数量较多，研究的范围也是比较广泛，其中不少文章具有较高的学术研究价值。

最后，在研究方法方面，现有成果主要采用文献研究法、比较研究法、系统分析法、归纳总结、案例分析法等研究方法进行研究。在研究机构方面，从事党内法规制度执行力的研究机构相对集中，主要包括中共中央党校、武汉大学、吉林大学、深圳大学、中国政法大学、兰州大学、山东财经大学、中共天津市委党校、中共江西省委党校等。

二、研究的重点与热点问题

党内法规制度建设是当前党建研究领域的热点话题之一，包括党内法规制定和执行两方面的内涵。当前学界更多的是关注党内法规制度制定的理论研究，对党内法规制度的执行关注相对稍显不足。党内法规制度执行力是实践问题，也是理论问题，只有全面把握党内法规制度执行力的热点问题，才能寻找新的研究方向。

(一)党内法规制度执行力建设的基本理论研究

其一，党内法规制度执行力的含义。2009年，党在十七届四中全会中正式提出要“提高制度执行力、维护制度权威”，这是党中央第一次在文件中明确提出“制度执行力”的科学概念，学者们由此开始一轮对党内法规制度执行力的含义的集中研究。目前学界对于党内法规制度执行力的概念在文献中尚无统一的学术表达，现对其概念的理解主要有三种代表性的观点：一是“效用说”，认为党内法规制度执行力是“运用法规制度管人、权和管事的力度，实现法规制度的创制目的，发挥法规制度应有的效用”。[3]二是“能力说”，认为党内法规制度执行力就是“将思想转化为行动、把计划变成现实、把制度变为成果的能力”。[4]三是“综合说”，认为党内法规制度执行力是“党内法规制度执行组织和个人为使党内法规制度达到预期效果，在准确理解党内法规制度精神和精心设计执行方案的基础上，灵活运用各种执行手段，合理配置各种执行资源包括人、财、物、信息等，将党内法规制度内容施于党内法规制度执行客体的强制力、能力、力量及效力等构成的合力系统”。[5]

其二，党内法规制度执行力的内涵。目前学界对于党内法规制度执行力的理解，归纳起来看，分广义和狭义两个方面。从广义上来讲，党内法规制度执行力包括党内法规制度执行的所有要素，其不仅关注“已经生效的党内法规如何得到有效遵守和执行”，而且关注“已经生效的党内法规本身内容是否科学和完善及其对党内法规执行的影响因素”。[6]狭义方面是指，党内法规制度执行力仅研究已经生效的党内法规制度如何得到有效执行的问题，按照党内法规制度执行力的实施过程，有学者认为在执行前期主要表现为科学领会党内法规、周密制定执行计划；在执行过程主要表现为组织管控、执行主体的素质如何；在执行后期主要是评估反馈、问责纠偏等。[7]

其三，党内法规制度执行的特征。准确把握党内法规制度执行的基本特征是提高党制度执行成效的必然要求和基本保证。当前学界的研究可以将其归纳以下几个方面。第一个是“三统一”说，有学者把党内的制度执行看作系统性工程，认为具有忠实性和灵活性的统一、强制性与自觉性的统一、率先性和平等性的统一等特征；[8]或者有学者将党内法规制度执行与党内法规制定初衷和中国特色社会主义法治体系相协调角度出发，认为具有系统性与目标性、全员性与实务性、果断性与灵活性等特征。[9]第二个是“四执行”说，有学者从执行主体履行职责权限的角度出发，认为党内法规制度的执行具有依党内法规执行、依职权执行、针对具体案件和具体事项执行、围绕管党治党任务执行等特征。[10]

其四，党内法规制度执行的基本原则。遵循党内法规制度执行的基本原则，各项法规制度才能更好地达到预期的执行效果，实现“靶向施策”，精准落实各项法规制度。从现有的研究成果看，可以分为以下三个方面：首先是“三原则”说，有学者遵循实践理性的逻辑进行理论阐述，认为党内法规制度执行和落实要始终坚持良善原则、效能原则和正当原则。[11]其次是四原则说，有学者从公共政策执行理论角度出发，认为党内反腐倡廉制度执行要遵循忠实执行原则、合法公正性原则、系统性原则、强制性原则。[12]最后是“五原则”说，有学者从精准打击违反党内法规制度的行为为导向，认为应当坚持合法执行原则、忠实执行原则、公开透明原则、责权一致原则以及注重效率原则。[13]

其五，党内法规制度执行力的影响因素。党内法规制度执行力建设作为一个复杂的动态系统工程，受到许多因素的影响和制约。从现有的研究成果来看，对党内法规制度执行力影响因素主要有以下几个方面。第一，“四因素说”，有学者基于史密斯的四因素政策执行理论模型来分析其影响因素，认为党内法规制度执行效果是党内法规制度自身完善度、执行主体、执行客体、执行环境共同影响的结果。[14]二是“五因素说”，有学者将执行环境与执行文化作为独立的影响因素来看待，认为影响党内法规制度执行的关键因素包括党内法规体系自身、执行主体、执行监督、执行环境、执行文化等。[15]第三，“六因素说”，有学者从系统论的各要素出发，认为应当包括执行制度、执行主体、执行客体、执行资源、执行监控、执行环境等系统因素。[16]

其六，党内法规制度执行的评估研究。当前学界的研究成果主要集中在评估指标体系的构建。有人认为，党内法规制度在实施后的评估指标是由“七要素”构成，即合理性、合法性、必要性、协调性、可行性、规范性、实效性等要素。[17]有人用体系化的方法进行构建，即以合理性评估作为基础，以合规性评估为导向，形成以合规性、合法性、合理性、技术性为主要内容的文本评估框架，以执行性和政治性为内容的效果评估框架。[18]也有人基于“投入——过程——产出——结果”的逻辑框架，以党内法规制度的实施效果为主导，从经费投入、人力投入、实施机制、协调性、可操作性、实效性、适时性、党群关系、党内治理等方面构建一套完整的党内法规实施后评估指标体系。[19]

(二)党内法规制度执行力建设的历史经验、成效研究

其一，加强党内法规制度执行力的历史经验。学者们在宏观上对中国共产党历史上加强党内法规制度执行的一些有益措施进行总结，主要有“三经验说”和“五经验说”。“三经验说”认为，一是加强党的绝对领导，完善执行制度；二是解决党内突出问题，集中重点突破；三要坚持干部标准，提高整体素质。[20]“五经验说”是以党的制度执行力系统为观照，认为一是注重党的制度质量问题；二是加强党的制度体系建设；三是形成党的制度权威意识；四是提高党的制度执行能力；五是强化党的制度执行监督。[21]

其二，国外政党加强党内法规制度执行的经验研究。有学者在宏观层面对国外政党加强党规制度执行建设的相关经验进行概括。一要制定详细配套、简明实用的党规党纪；二要领导干部以身作则，带头遵守党规党纪；三要建立健全监督机制，突出监督机构的独立性和权威性；四要严格执行党规党纪。[22]有学者从中观层面对部分西方发达国家政党在严明党纪方面的措施进行总结，即“把政党一体性作为党纪监督的重点”“将党纪置于国法之内，实现二者有效衔接”“党纪监督与党内民主有机结合”“党内监督与党外监督互为补充，共织权力约束的严网”。[23]还有学者们从微观层面对新加坡人民行动党、墨西哥革命制度党、越南共产党等国外政党党规法规制度执行的有关举措进行梳理。

其三，当前党内法规制度执行成效的研究。以习近平同志为核心的党中央坚持“一分部署，九分落实”的原则思路，加大党内法规制度执行力建设，并取得显著成效。有学者认为，当前党内法规制度执行力建设的成效主要表现在五个方面：一是坚决落实中央八项规定精神；二是始终保持反腐倡廉高压态势；三是持续发挥巡视震慑作用；四是加快实现派驻监督全覆盖；五是严查侵害群众利益腐败问题。[24]相比之下，有学者对十八大以来党内法规制度执行力建设成效的总结更具有全面性和高度概括性，认为党内法规制度执行力建设的成效主要表现在“宣传教育更加有力”，“监督检查更加有效”，“违规问责更加严厉”，“领导带头更加切实”。[25]

(三)党内法规制度执行力建设的问题及原因研究

其一，党内法规制度执行力现存问题研究。天下之事，不难于立法，而难于法之必行。在实践中，一些地区和部门仍存在着党内法规制度执行不力，重制定、轻执行等问题，甚至产生“破窗效应”。当前学界对党内法规制度执行中存在的问题类型形成了以下四种观点。第一种观点是“三类说”，从执行主体的角度出发，有学者认为执行中存在的问题可分为不执行、执行中变形变味以及部分党员干部软抵抗等三类。[26]从党内法规制度整体效能角度，有学者认为可分为是执行力不强、公信力不够、保障力不严等三类问题。[27]第二种观点是“四类说”，有学者立足于执行过程，认为执行中存在的问题可分为抵抗式执行、象征性执行、选择性执行以及机械式执行等四类。[28]第三种观点是“五类说”,有学者从执行的制度设计角度来看，认为党内法规制度执行中存在的问题主要表现为“制度虚置”、“制度剪切”、“制度敷衍”、“制度附加”、“制度置换”等五类。[29]第四种观点是“六类说”,有学者立足于党内反腐倡廉制度的执行过程，认为在执行中存在着消极性执行、象征性执行、选择性执行、附加性执行、替代性执行和制度不执行等六类问题。[30]

其二，党内法规制度执行力现存问题的原因分析。任何问题都有其外在的表象以及内在的核心，探析问题就要透过问题的表面现象来渐次地通达其内核。当前党内法规制度出现执行不力等问题其背后隐含的深层次原因也正是学者们探讨的热点。学界对其问题的原因分析主要分为以下方面：

第一，党内法规体系自身不够完备。党内法规制度体系不能完全适应党的建设新的伟大工程的需要是其难以充分发挥作用的重要原因。当前党内法规制度本体存在一些亟待完善的问题，有学者认为当前党内法规制度体系的主要缺陷体现在党内法规制度的主要架构不够合理，具体制度与程序性制度不够完善，一些制度太过笼统，实际操作性差以及各项制度之间缺乏衔接配套，如领导制度、干部制度、监督制度、组织制度之间无法做到无缝对接,导致党内法规制度执行不力。[31]

第二，制度执行主体综合素质不足。法规制度的实施都是要靠人来执行，执行主体的能力素质直接关系到党内法规制度的执行效能强弱。目前党内法规制度执行不力的重要原因也在于执行主体综合素质不足，既表现在认识能力不足，又表现在执行能力不足。部分党员干部对党内制度的权威缺乏足够的尊重以及缺乏自觉遵守党内法规的制度意识，导致主观方面的制度执行意识不强，好人主义思想泛滥，不敢坚持原则、较真碰硬。[32]

第三，党内法规制度执行保障机制有待加强。在党内法规制度执行的动态过程中，出现一些制度的执行流于形式、变形走样的原因，在于对各项法规制度的监督保障机制还不够健全。目前法规制度执行保障机制乏力主要表现在党内监督与党外监督两个方面。从党内监督来看，党内权力结构的“倒置”是影响党内法规制度执行力的体制性障碍。[33]同时，党内法规制度执行监督机制不健全也在影响和制约着党内法规制度效力的充分发挥，如当前存在制度颁布后的实施情况评估、执行过程中的监督检查以及执行效果的考核问责等不够到位。[34]从党外监督的角度来看，党外因素对党内法规制度执行的参与度低，如公民、非政府组织和传播媒体对党内法规制度执行的参与介入度不高。[35]

第四，制度执行资源开发利用不够。党内法规制度执行资源可以分为硬性资源和软性资源。在硬性资源的投入上，存在人力、物力、财力等方面的投入还不够等问题。[36]在党内法规制度执行的软性资源开发利用面临着对其缺乏理性认识的问题。软性资源主要包括信息资源和权威资源。在信息资源方面存在着“信息传递的渠道不顺畅”，“信息传递速度慢、不及时”，“信息的解读个性化太强”[37]等问题。在权威资源方面，“我国长期存在对党内法规权威资源的开发不足的问题。”[38]

第五，制度执行环境亟待改善。从执行环境中看，党内法规制度执行力的发挥也与其所处的环境、背景或者文化传统等因素有直接关联。执行环境可以分为党内与党外环境。就党内环境而言，主要是目前还存在着一些不容忽视的问题，比如党内潜规则，即与党的规章制度对立，被一些党员干部认可并被实际奉行的非正式规则，具有较强的实用性、隐蔽性、排他性、功利性等特点，严重侵蚀党的制度执行，扭曲党员的价值观念和判断标准，导致党内政治生态愈加恶化。[39]就党外环境而言，主要是指我国现阶段的政治、经济、社会、文化环境等依然较为复杂。有学者认为党内法规执行效率不高是受到传统政治文化的侵蚀，如受到传统“熟人社会”思想的影响，规则意识缺失，某些人办事习惯找关系、走后门，靠关系来摆平。[40]

(四)完善党内法规制度执行力的路径研究

推动党内法规制度落地生效是一个系统工程，必须要立足于现状，针对其建设中存在的短板与不足，坚持多管齐下，采取针对性的措施和对策，使党内法规制度能真正做到落地生根，切实取得成效。当前学界对于当前党内法规制度执行力度不够的问题，纷纷提出对策，形成以下几种代表观点：

第一，构建科学完备的党内法规制度体系。良法是善治的前提与基础。构建科学完备的党内法规制度体系也是提高党内法规制度执行力的前提和基础。目前学界对党内法规制度体系构建的研究主要分为两类：首先是对现有法规制度的研究，如有学者提出在微观层面上，提高单项党内法规制度的质量；中观层面上，加强党内法规制度的整合；宏观层面上，实现党内外法规制度的互动。[41]其次是针对未来党内法规制度体系的布局谋划，有学者认为要坚持问题导向、民主立制和科学立制，处理好三种关系即严谨性与实效性、原则性与灵活性、适应性与适度性的关系，同时要把握制度的理性、约束、标准、时空四个维度，切实提高制度设计的科学性。[42]

第二，要提高执行主体的执行能力素质。首先要加强执行主体的制度意识和执行能力，必须要以宣传教育和学习为基础，坚持定期学习和不定期学习相结合，要加强党内法规的普及和宣传。[43]同时，要逐步形成“党内法规学习教育常态化制度化”“建立党内法规宣讲解读制度”“建立和规范互联网党内法规宣传工作制度”“探索建立党员领导干部任前党内法规知识考试制度”等。其次要抓住执行的关键主体领导干部是提高党内法规制度执行力的重要推动力。有学者认为党员领导干部要做表率以榜样的力量感召全党同志，“带头遵守党纪党规”“带头提高依法办事的能力”“带头增强责任意识”。[44]同时也要开展对领导干部执行党内法规制度的技能培训，从而推进其自身素质与时俱进。

第三，建立健全制度执行保障机制。建立健全党内法规制度的运行机制是加强党内法规制度执行力的重要保障。首先要建立健全制度执行监督检查和惩处追责机制，有学者提出要实行党章遵守和执行情况专项督查常态化制度化、重要党内法规制度实施情况定期督查和专项督查以及党内法规制度实施责任制等对策。[45]同时要创新纪委监督的方式方法和更好发挥党外诸多媒介对党内法规执行的监督作用，完善制度执行奖励和惩处机制，巩固党内法规执行监督成果，以此来形成党内监督和党外监督的良性互动，避免封闭式的自我监督，发挥监督的真正威力。[46]其次要建立健全法规实施评估反馈机制，如要探索建立法规制度实施后评估制度，并在党内法规运行过程中要根据评估反馈情况审查和修正党内法规等措施保障制度执行效能。[47]

第四，加大执行资源开发利用。党内法规制度的有效执行要以一定的资源为支撑。在党内法规制度执行资源投入问题上，不仅要增加硬性资源的开发利用，而且要注重对软性资源的投入和利用。就硬性资源而言，有学者提出要加大对人、财、物力的投入力度，优化硬性资源的配置，加强硬性资源的更新意识。就软性资源而言，要加强对信息资源和权威资源，即制度本身、执行主体以及执行方式的权威的开发。[48]

第五，优化党内法规制度的执行环境。良好的执行环境是提高党内法规执行效力的重要支撑。在优化法规制度执行的党内环境方面，有学者认为党内的法规执行环境就是指党内政治生态，要进一步严肃和规范党内政治生活”，“继续坚定不移反对腐败”，“充分发扬党内民主”。[49]在优化法规制度执行的社会环境方面，有学者认为培育良好的制度执行文化，逐步转变人治思维，营造制度执行的文化氛围，即尊重制度并且以制度作为行为准则的社会氛围。[50]同时要塑造崇尚法治的社会环境，理清社会环境与党内环境的关系，多注重社会环境中法治意识的养成。[51]

三、研究中的不足与展望

总体上来看，党内法规制度执行力建设研究经历了一个从间接研究到直接研究、从泛泛研究到深入研究的发展过程，尤其是党的十八大以来，研究的内容和深度不断拓展，研究视角增多，但在研究中仍然有需要深入的问题。

第一，在研究内容上，要加强党内法规制度研究的深度。现有的研究成果往往更多是以制度建设和制度治党为主体，对法规制度的执行只作为其中的一个部分，进行浅尝辄止的论述，还没有将党内法规制度执行力建设研究完全独立出来，研究的深度不够。同时，一些研究成果在专门探讨党内法规制度执行力建设时，过多对存在的问题表现、原因与对策进行研究，对党内法规制度执行力建设的基础理论问题研究仍然相对不足。因此，党内法规制度执行力研究应加强微观领域和基础理论方面的研究，如党内法规制度执行力的要素构成及其衡量与评价指标的设定、运行机制、动力来源等问题进行深入研究。同时，要加大对党内法规制度执行力建设的历史进程中进行考察和探究，对形成的经验及时进行总结，以更加准确把握其基本规律。

第二，在研究视野上，应克服当前研究中存在视角单一性的问题，扩大党内法规制度研究的学科视角，提高跨视域研究的能力。现有的研究成果将党内法规制度执行力建设放在全面从严治党、依法治国等视域下进行研究的多，放在推进国家治理体系和治理能力现代化视域中进行研究的少。大多数文章注重在中国政治语境下党内法规建设的理论框架，而对比较借鉴国外政党行为规范执行的研究的还不多。因此，未来研究要立足中国的国情，坚持系统思维的视野，把党内法规制度执行力建设放置于国家治理体系和治理能力现代化的视域中进行研究；同时，还要秉持开放包容的态度，分析总结国外政党党内法规制度执行力的利弊得失，以及对党外的机构团体内部法规制度执行情况进行探究，适当借鉴其合理因素。

第三，在研究方法上，大多数成果偏重于历时性研究，共时性研究还不够。同时，实证性研究不足，以及借鉴其他学科的理论模型和理论框架进行建构性研究的成果还相对较少。因此应要加强实证研究，可以加大某个具体的党内法规制度在不同地域的实际执行情况进行共时性研究，总结其经验，为党内法规制度执行评估提供事实和实践支撑。同时，要运用多学科交叉的方法进行研究，综合运用法学、历史学、政治学、社会学等学科的方法进行建构性研究。