我国网购进口食品安全监管的难题与应对

周清杰， 于冬瑶， 侯艺凡， 苗天顺

(1.北京工商大学 新商经研究院， 北京 100048； 2.北京工商大学 外国语学院， 北京 100048)

随着居民收入提高和食品需求的升级、多元化，我国食品市场出现了一些新趋势。一方面，网络购物越来越成为消费者钟爱的方式，对于年轻消费者来说尤其如此；另一方面，进口食品的规模出现了快速增长。世界银行公布的世界发展指数(world development indicators，WDI)显示，2005年我国进口食品占当年进口货物总价值3.56%，2019年该比例已经上升至6.65%。根据央视市场研究公司(CTR)提供的相关数据，2015年至2017年，北京、上海、广州、深圳4个一线城市接受调查的16 585个家庭， 32.74%的家庭主要通过京东商城、淘宝网、天猫商城等线上平台购买婴幼儿配方奶粉，线上奶粉购物金额的占比近30%。CTR的数据还显示，在品牌选购上，90.67%的消费者选择的是国外品牌的奶粉[1]。

网购进口食品既包括企业对企业的跨境电商贸易(business to business，B2B)，也包括直接面对个人消费者销售的跨境电商零售模式(business to consumer，B2C)，以及消费者或买手在海外商超购买后快递至国内，然后消费的直邮进口模式(direct mail import，DMI)。从食品安全监管的角度看，企业对企业的跨境电商B2B仍可以按照一般贸易方式的模式进行食品安全监管。而后两种模式则明显比较特殊，存在传统的一般食品贸易中未有之新情况。在B2C的跨境电商零售模式中，跨境电商经营者先将整批货物运送至国内海关的特殊监管区集中存放，进行备货，然后按消费者订单形成独立包装，尔后发往全国各地的消费者手中。在直邮进口DMI模式中，食品是通过国际物流运送到国内，进行清关派送直接送达消费者手中的。B2C和DMI这两种模式进口的食品虽然手续简便，具有价格优势，但由于国家现有的相关规定是按照个人物品进行管理，所以在食品安全的监管上可能存在一些盲区。本研究主要聚焦于B2C和DMI这两种进口模式下食品安全监管面临的问题或困惑，尝试探索按照多元协同治理的理念提出相应的对策建议。

1 进口食品安全整体形势概述

从进口食品领域看，我国和食品输出国均有完备的食品安全监管制度和严格的出入境检验检疫，其安全性是有保障的。总体而言，我国食品的安全形势处于整体向好态势。

根据国家市场监管总局公布的数据，线上的中外的食品安全性与食品市场整体水平并无实质性差别。在2020年全国食品安全监督抽检中，网购食品不合格率为2.30%，而总体不合格率为2.31%[2]。然而，从消费者网购的进口食品安全性来看，无论是由跨境电商直接接入的B2C模式，还是消费者自己或买手操办的直邮进口模式，也都会出现一些安全问题。例如，我国曾在新西兰出产的部分牛奶和奶粉中检测出少量双氰胺化学残留物，从荷兰进口的一款婴儿配方奶粉中检出沙门氏菌。在2017年的“3·15晚会”上，时任国家质检总局副局长李元平在接受采访时披露，2016年质检部门对跨境电商食品、化妆品总共风险监测26 273批，不合格率为4.6%，比正常贸易渠道高5倍多[3]。

根据海关总署公布的数据，在2018年1月至2021年6月的3年半里，全国海关在口岸监管环节检出食品安全不合格情况共5 955例[4]。这些问题食品未准入境的具体原因既有形式要件上的不合格，如食品标签不合格、合格证书缺失，也有直接对消费者健康产生危害的食品安全问题，如超范围使用食品添加剂、检出动物疫病、维生素含量不符合标准、超过保质期等，数据分析见图1。

由图1可知，这些问题食品的主要来源地呈现多元化分布态势，按比例由高到低依次为日本(10.67%)、越南(8.23%)、美国(6.88%)、中国台湾(5.65%)、意大利(4.43%)、印度(3.92%)、澳大利亚(3.71%)、厄瓜多尔(3.45%)、泰国(3.43%)。

图1 2018年1月至2021年6月全国海关进口食品安全问题通报分析

2 进口食品安全监管制度

2.1 进口食品安全监管的机构设置

在我国的食品安全监管体制中，进出口领域的食品安全监管(或质量监管)一直是相对独立运行的。

在《食品安全法》颁布之前，食品领域的质量监管主要是检验检疫、食品卫生等方面。进出口领域的食品质量监管是由进出口商品检验检疫部门负责。

1998年3月，根据国务院机构改革方案，由原国家进出口商品检验局、原农业部动植物检疫局和原卫生部卫生检疫局合并组建的国家出入境检验检疫局，实现了包括食品领域在内的所有进出口商品的“三检”合一。

2001年，原国家质量技术监督局与原国家出入境检验检疫局合并国家质量监督检验检疫总局。出入境检验检疫管理职责历史上是从海关总署划出，与原国家质量技术监督局合并成立的国家质量监督检验检疫总局。

2009年，《食品安全法》取代了《食品卫生法》，标志着我国的食品安全监管进入法制化、制度化阶段。根据《食品卫生法》的规定，进口食品的安全监管由出入境检验检疫机构负责。根据当时的机构设置，即是由质检系统的进出口食品检验检疫部门负责。

在2018年国务院机构调整之前，进口食品的安全检验检疫工作主要由负责生产环节安全监管的国家质检总局执行，而不是由负责流通环节食品安全监管的食药部门负责。

2018年机构调整之后，原质检、工商、食药、知识产权合并建立市场监管部门，原质检部门负责的进出口食品安全监管职责划归海关总署，市场监管部门则负责在国内生产、流通和消费的食品安全监管。按照《食品安全法》第六章规定“国家出入境检验检疫部门对进出口食品安全实施监督管理”，这种看起来特殊的制度安排是有法律基础的。

由于出入境检验检疫部门在隶属关系间来回“飘移”，所以导致进出口食品监管的主体也出现多次变化。但无论进出口食品安全监管的职责是在质检，还是在海关，均是与负责国内市场食品安全监管的部门分开的。目前，我国由海关总署负责进出口食品安全监管的制度安排，从进出口贸易业务的专业性角度看有其合理性，但从国内市场食品安全监管的全局性和联动性看，可能会存在某种“内外割裂”的风险。进出口领域食品安全监管体制相对独立的现象，大致属于制度变迁中的路径依赖问题。

2.2 进口食品安全监管的相关制度安排

《食品安全法》在第六章专门规定的进口食品的安全监管，《电子商务法》第二十六条明确了从事跨境电子商务的经营者“应当遵守进出口监督管理的法律、行政法规和国家有关规定”。除了这两部法律外，进口食品安全监管领域也有一些更为具体的地方性制度规定。

2015年4月实施的《深圳地区跨境电子商务检验检疫监督管理办法试行》，对跨境电商进口的食品安全监管做出了规定，如要求进口食品“应来源于经注册的境外食品生产企业”，“符合我国法律法规和国家标准的要求，提交原产国(地区)的自由销售证明、原产地证明、检测报告等证明材料，并在跨境电商平台上向消费者明示产品相关信息包括标签信息”，海关分支机构要委托有资质的第三方对食品进行监督抽检。

2015年7月实施的《广东出入境检验检疫局跨境电子商务检验检疫监督管理实施细则》要求，跨境电商应在其网站特别展示进口食品的“配料表、营养成分表、生产日期或保质期说明，以及相应产品标准中强制要求必须标示的适用人群、警示说明和使用方法等信息”；列入《进口食品境外生产企业注册实施目录》的食品，应来源于经注册的境外食品生产企业；食品应符合我国法律法规和国家标准的要求，提交原产国(地区)的自由销售证明、原产地证明、检测报告等证明材料，并在跨境电商平台上向消费者明示产品相关信息包括标签信息。

2015年10月，原国家质检总局发布《网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理细则》(征求意见稿)，对网购保税模式进口的食品依照进出口商品检验相关法律、行政法规的规定，实施质量安全检验监管。该细则还对跨境电商经营者和平台企业的一般义务、经营主体和产品信息的备案、质量安全承诺、产品召回等进行了详细规定，但该办法最终未能颁布实施。

2018年12月，海关总署发布《关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告》，对跨境电子商务零售进口商品监管工作做出了详细规定。按此规定，跨境电子商务直购进口食品及网购保税进口的食品，除了相关部门明令暂停进口的疫区食品和对出现重大食品安全风险的应急处置，其他“按照个人自用进境物品监管，不执行有关商品首次进口许可批件、注册或备案要求”。海关对跨境电子商务零售进口食品实施安全风险监测。

现在，在重新负责进出口食品安全监管后的第三年，海关总署审议通过了《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》。该办法将于2022年1月1日起正式实施。该办法是我国进口食品安全监管制度的一个里程碑，标志着由海关系统牵头的进出口食品安全管理体系正式形成。在此要特别强调的是，该办法的适用范围主要是一般货物贸易以及跨境电子商务B2B模式。办法的第七十五条明确“邮寄、快件、跨境电子商务零售和旅客携带方式进出口食品安全监督管理，按照海关总署有关规定办理”。

3 网购进口食品安全监管面临的难题

正如前文所言，由于跨境电商B2B模式可视作一般货物贸易，所以我们在此重点研究的主要是指跨境电商零售模式和直邮进口模式进口的食品。显然，网购进口食品给消费者带来交易的便利和价格的优惠，但在食品安全的保障上并不具有天然的优势。从食品安全监管的角度看，网购进口食品安全监管面临的主要难题有如下4方面。

3.1 鼓励跨境电商零售业务发展与进口食品安全监管之间的矛盾

包容监管是电子商务领域市场监管的一个基本原则，旨在支持电子商务的发展。电子商务与传统国际贸易业务的相互渗透，直接推动了近十年来我国跨境电商的快速发展。跨境电商零售进口业务肩负畅通国内外经济交往，丰富国内市场的重任，国家对之出台了一系列的支持政策。跨境电商零售进口业务不仅具有税收优惠政策，还有准入门槛低、通关便利等优势。

在鼓励发展的大政策背景下，跨境电商零售进口领域的质量安全监管偏宽松。2021年3月18日，商务部、发展改革委、财政部、海关总署、税务总局、市场监管总局发布《关于扩大跨境电商零售进口试点、严格落实监管要求的通知》，将跨境电商零售进口试点扩大至所有自贸试验区、跨境电商综试区、综合保税区、进口贸易促进创新示范区、保税物流中心(B型)所在城市(及区域)。按照《关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告》，跨境电子商务直购进口食品及网购保税进口食品(包括保健品和婴幼儿配方奶粉)是按照个人自用进境物品监管，并不执行有关食品首次进口许可批件、注册或备案要求。目前，海关对这类形式进口的食品不检测仅进行检疫，且只限于试点城市的海关特殊监管区域和保税物流中心。消费者与跨境电商企业或跨境电商平台签署订单后，办理通关手续，然后以个人物品属性离开保税仓库，经国内物流送达消费者手中。

3.2 直邮进口模式便利化导致食品安全监管存在盲区

直邮进口DMI模式中消费者的行为是个人海淘，是年轻一代获取境外优质商品(如保健品、婴幼儿奶粉)的重要途径之一。由于通过直邮模式入境的食品属于个人消费行为，海关无法基于一般货物贸易规则对之进行食品安全监管。这样一来，食品安全风险由消费者个人承担。海淘的食品在经由国际物流入境时，无需提供任何报关单和材料证书。这意味着海淘食品不做检验，仅对动物性食品进行检疫，从而缺少了传统一般货物贸易模式的安全监管，从而导致一些在正常贸易中被限制进口的食品, 可以通过这种渠道进入国内市场。例如，2016年起我国开始对婴幼儿配方奶粉实行注册登记制度，但消费者大量直邮进口的奶粉不一定在我国的监管部门注册，这样就可能给国内的婴幼儿配方奶粉市场的食品安全埋下巨大隐患。由于我国对直邮进口模式有税收优惠政策，所以有一些公司借用他人身份证，在跨境平台上以直邮的方式购入进口食品，再转卖给消费者以谋取私利(按法律属于走私犯罪)，成为国内食品安全监管的盲区。如果这种不法交易中的食品是伪劣产品或违法添加非食用物质，就可能给消费者健康造成巨大伤害。

除了有特殊要求的婴幼儿配方奶粉市场，直邮进口的其他食品没有经过必要的安全检测即到达国内消费者的手中，也有可能出现“泥沙俱下”的现象，给消费者的健康带来风险。据媒体披露，2018年西班牙一个假奶粉地下工厂的产品曾经由网购渠道进入我国[5]。

3.3 网购进口食品溯源难制约全链条监管

跨境电商零售进口的食品供应来源和消费者直邮进口的食品采购地，一般为国外各种零售商。这些零售商在全球的地域分布广泛，数量众多，规模大小不一，导致食品溯源困难重重，无法建立从准入到注册、许可等的全链条监管。另外，全球产业链的复杂分工进一步加剧了溯源的难度。

从食品安全监管的角度看，“从农田到餐桌”的全链条、全过程监管是提升食品安全水平的重要保障。然而，跨境电商零售业务的供应链可能很长，如果出现问题食品却无法快速溯源，将影响问题食品的及时召回，可能导致安全风险在更大范围内蔓延。

3.4 网购进口食品的海量规模与有限监管资源之间的矛盾难以调和

由于某种原因，国内消费者对进口商品存在过度偏爱和信任倾向，这直接推升了网购进口商品规模的暴涨。据海关总署统计，2018年11月1日，即新“双11”的首日，全国海关共验放跨境电商进出口清单2 513.65万票，其中进口清单2 077.69万票；“双11”当日全国海关共验放跨境电商进出口清单2 713.3万票[6]。根据网经社2021年5月发布的《2020年度中国跨境电商市场数据报告》，2020年中国进口跨境电商市场规模为2.8万亿元，较2019年增长13.36%。2020年中国进口跨境电商用户规模1.4亿人，较2019年增长11.99%[7]。

面对海量的业务，加上跨境电商零售业务和直邮进口业务所特有的小包装、批量大，海关系统在对网购进口食品展开相关监管工作时，人力、检验检疫设施等有限资源会显得捉襟见肘、力不从心。我国对网购进口食品所确定的安全监管思路，或许是现有海关资源与监管重任严重不匹配的无奈之选。

另外，新冠疫情爆发后，由于极少数进口冷链食品包装检出了新冠病毒，给包括跨境电商B2C模式和直邮进口的食品安全监管带来了新挑战。理论上讲，食品包装上被检出新冠病毒并不属于传统的食品安全问题，但由于它也可能给消费者的健康带来风险，所以也就成了食品安全监管部门在抗疫工作中的一个临时性重点任务。据海关总署消息，截至2021年1月13日24时，全国海关共抽样检测进口冷链食品样本近149万个，核酸阳性为79个[8]。

4 网购进口食品安全协同治理机制的构建

根据跨境电商零售进口和直邮进口两种模式的主要特点、发展趋势，结合我国食品安全监管体系的制度安排、监管目标的设定和监管资源的配置，本研究认为要彻底解决网购进口食品的安全风险，在现阶段几乎是一个历史性的监管难题。

借鉴国内食品市场的监管经验，我们认为需要发挥各个利害相关者的能力，通过构建多元主体共同参与的食品安全协同治理机制，以缓解有限监管资源与海量监管对象之间的匹配难题，提升网购进口食品的安全水平，更好保障国内消费者的权益。在此我们提出以下建议。

4.1 消费者：理性海淘

按照市场经济的一般逻辑，直邮进口模式中我国居民从国外商户购买食品的行为是个人消费行为，购买后的物流运输只是食品本身的位移，并无所有权的变更。直邮进口的食品被视为个人物品，意味着这些食品只能自己消费或赠送友人，不能用于售卖。这也是直邮进口食品税收减免政策制定的基本依据。既然如此，国内的监管者对消费者海淘食品的安全性理应没有实际监管责任。然而，即使是消费者自己从国外买回来的食品，如果在食用后对身体健康产生了危害，那么，从食品安全监管的最终目标来看，即使困难重重，监管者也应采取合适的干预行动，尽可能将问题食品阻挡在国门之外。但国内业已出现的食品安全案例表明：由于消费者在海淘时不仅要面临信息不对称问题和专业知识壁垒，还要明白低价格背后的食品安全风险，尽可能理性消费。

所谓理性消费，就是在消费者在享受海淘带来的低价格、高效率之前，首先要清楚几件事：购买的食品是不是正规厂家生产的?是不是正规的商家在经营？是不是当地监管机构认可的合格产品？当地执行的食品安全标准是不是与中国一样或更严？产品品质是不是一定比中国产的好？如果入关时监管部门并不对之进行安全检验，你是否还要继续购买？事实上，对于来自国外的洋食品和没有中文标签的洋品牌，并不是所有的消费者都具有以上的分析、判别能力。因此，国内的消费者海淘时须足够理性，不崇洋媚外、不跟风盲从，在购买前既要看食品的价格，也要评估其安全性，从市场终端防范问题食品入境。我们认为，这是跨境电商零售和直邮进口两种模式中大幅降低不安全食品入境的治本之策，正所谓“没有买卖，就没有伤害”。

4.2 平台：全过程治理

跨境电商零售进口模式中涉及的一个重要主体，就是电商平台的经营者——平台企业。跨境电商平台企业是连接国外食品生产经营者和国内消费者的中介，为交易双方提供网页空间、虚拟经营场所等服务，也制定交易规则，扮演某种市场规范者和“过滤器”角色。

对于没有自营业务的第三方平台来说，它可以对本平台上的零售进口食品进行“事前、事中、事后”的全过程治理。事前治理主要体现在把控入驻商家的资质、信息，发布入市产品的标准，如进口食品质量、安全信息参数表。事中治理主要是食品交易过程中的巡检，如建立问题食品识别算法，构建模型矩阵，快速识别问题食品，从而提高对不安全食品的捕捉率；消费者投诉信息的实时跟踪，及时回应消费者关切；建立神秘买家的随机采买机制，经认证的第三方进行科学检测，第一时间下架不安全食品。事后治理主要是对出现问题的商家和受害消费者进行处置，如对问题商家进行警告，甚至退市，对权益受到侵害的消费者进行提前赔付等。

目前，天猫国际、京东国际以及字节跳动等电商平台都已经开展了有效的食品安全治理，并制定了相应的食品保健品标准，规范本平台的跨境电商食品进口。

4.3 电商：落实安全主体责任

跨境电子商务经营企业是跨境电商零售进口模式的另一个利害相关者。按照《食品安全法》《进出口食品安全管理办法》《进出口商品检验法》等法律法规，跨境电商经营企业是进口食品安全责任的主体，理应落实食品质量安全管理制度，承担起食品安全责任人角色。

相对于国内的电商业务，跨境零售电商要对食品进口履行自己的食品安全主体责任。一方面，跨境零售电商在经营食品B2C业务时，需要参照《进出口食品安全管理办法》中对跨境电商B2B经营者的要求，了解两国的食品安全标准差异、商品标签差别、生产经营者的诚信情况，审核境外出口商的食品安全控制情况，建立食品进口和销售记录制度，严格执行食品保质期销售要求。另一方面，跨境零售电商还需要在入境检验检疫制度相对宽松的背景下，在食品安全保障机制上采取切实措施，保护国内消费者的合法权益，包括探索建立食品安全保险制度，问题产品的及时召回，对消费者因食用不安全食品造成的伤害提前赔付等。

4.4 一线监管：依靠智慧化提升效率

多元参与的协同治理模式下政府监管的角色依然十分重要，甚至是协同治理体系中的枢纽。针对跨境食品零售业务的规模暴增以及线上交易的虚拟性和动态性，监管者必须依靠大数据、区块链等技术，提升监管的智慧化水平。对于跨境电商平台网站设计、产品展示中可能存在夸大功效、回避食品安全风险信息、认证虚假等问题，市场监管部门应利用网络手段实时监测，快速反应，督促平台及时改正。

从更宏观的层面看，智慧监管的实现需要多维度、根本性的变革。例如，推广跨境电商进口食品电子中文标签，缓解交易双方的信息不对称问题；构建跨境电商进口食品安全信息平台，实现海关系统、第三方检测、销地市场监管部门等相关机构之间的信息互通；建设国家级跨境食品安全风险维权平台，实施消费维权信息和食品安全风险信息共享制度；运用大数据技术，在跨境电商经营者履行食品安全监管中引入信用监管，强化内在约束机制等等。

4.5 海关总署：积极推动国际合作

从某种意义上说，无论是跨境电商零售业务中的经营企业和平台，抑或是直邮进口中的消费者，实际上都是不安全食品问题的受害者。因为这些进口的不安全食品并非国内企业生产，均源自境外的国际市场。

“解铃还须系铃人”。网购进口食品中的安全监管问题，必须依靠我国的监管部门与食品出口国的监管部门之间的协作与配合。例如，通过两国甚至多国监管部门的联合执法，打击出口国的食品制假售假和违法添加，减少恶性食品安全事件的发生。另外，包括瘦肉精、转基因食品等国内外标准有别的食品进口，为减少贸易摩擦和监管争议，国际监管机构之间的合作显得更加必要。至于涉及到生物恐怖主义的食品领域跨境犯罪，需要合作的不仅是食品安全监管部门，还要有国家安全部门之间的通力协作。

要指出的是，构建正式的制度安排层面如法律法规，规范跨境电商零售业务，是解决网购进口食品安全问题的基础，需要立法者付出艰辛努力，最终将之彻底解决。

5 结束语

跨境电子商务是互联网时代的必然产物。根据前瞻数据库的统计，我国的跨境电子商务交易额从2011年的1.6万亿元，在2020年已经提高至5.9万亿元[9]。另据艾媒咨询的研究报告，2020年我国进口跨境电商市场交易规模达到3.07万亿，海淘用户规模为1.58亿人[10]。如何紧跟跨境电子商务和直邮进口形势的快速发展，回应市场对食品安全的关切，不仅需要制度的完善和机制的革新，也需要海关系统食品安全监管部门无数同人勠力同心，跨境电商经营者、平台、消费者等利害攸关者更要提升对食品安全问题发自内心的重视，规范自身经济行为。唯有此，这些处于监管体系边缘但又数量巨大且快速增加的跨境网购食品才可能有更高的安全水平，更好地满足国内市场需求，助力居民食品消费升级。