乡村振兴战略中农村治理的法治化挑战与完善路径

常绍荣

(湘潭大学，湖南 湘潭 411110)

一、 农村法治化对实施乡村振兴战略的意义分析

乡村振兴作为一项战略始于党的十九大报告，在《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出了建设法治乡村、构建农村新的治理体系，并明确了治理有效是实施乡村振兴战略的基础。在实施乡村治理的方式中，法治是必不可少的手段，它不仅可以保障治理有效这一目标顺利落地，而且也对乡村振兴战略的实施具有促进意义。

(一)农村法治化是乡村振兴战略的保障和内在要求

乡村法治就是在党的领导下，按照法律的规定，将与农村有关的文化教育、经济发展、政策制度等一切活动步入法治化的轨道，运用法治思维来管理农村。而乡村振兴是一项涉及三农的精准战略计划，旨在推进农业现代化和新农村的长远发展，包括文化教育、基层自治组织、经济产业、人才等全方位的振兴。推进农村法治化，要依靠法治的方式对乡村振兴的各个方面进行治理，最终达到治理有效的结果。[1]在乡村振兴的实施意见中，明确提出了建设法治乡村的目标，加强法律在解决农村纠纷、保障农村生态环境、扶持集体经济发展、规范基层权力运行等方面的权威。

(二)农村法治化重塑了乡村治理的模式

农村具有很强的地方性和保守性。其活动范围受到地理环境因素的限制，相互之间缺乏经济、文化交流，不同乡村之间彼此隔离，各自保留着自己独有的生活特色，最终造就了一种极富传统特色的熟人社会。在这种社会里，农村的治理以及秩序的维护所依靠的是礼，它是一种大家都可以接受的并且不同于法的行为规范，它以宗法秩序和家长权威为特征，明文制定的国家法在这里缺少生存土壤。但是随着以陌生人为基础的工业社会的到来，以小农经济为物质基础的乡土熟人社会开始崩塌，农村传统的人治观念逐渐受到质疑，以自由、平等、民主为特征的法治逐渐成为主流。在实行法治的进程中，一方面农民的权利意识逐渐觉醒以及《村民委员会组织法》的颁布不仅为农民自主管理农村事务提供了机会，而且也很好地保护了底层成员在乡土社会中的发言与决策权；另一方面随着现代政府组织体系的完善和法治观念不断向农村普及，基层组织机构的运行和权力的行使逐渐受到法律的约束，虽然造成了传统乡土社会中的依靠乡绅和宗族势力治理农村的局面逐渐消失，但是却提升了作为商议和决策农村公共事务的基层自治组织——村委会的地位。农村成员通过村委会参与和管理公共事务、预防和打击违法犯罪，维护乡村和谐的公共秩序，从而最终实现乡村的振兴。

(三)农村法治化有利于解决乡村发展中的新矛盾

由于我国的社会主要矛盾已经转化为人民对生活美好需求和不平衡不充分的发展之间的问题，这一矛盾投射到乡村治理中就体现在农产品在市场上供过于求但供给质量低下，市场经济快速发展但农业劳动力素质不适应市场竞争以及农村基础设施不完善和生态环境污染等问题上。法治乡村的建设起到了促进作用，可以通过制定农业价格法、农村环境保护法等相关法律来保障农业经济发展和保护农村的生态；也可以通过行政执法的手段，加大对破坏农业市场经济秩序和农产品安全的企业、个人的处罚力度。法治是维护社会秩序的最好手段，通过精准的权利义务分配确保各个主体各司其职，妥善解决各种矛盾纠纷，最终实现农村治理有效的局面。[2]

二、农村法治化进程中的障碍

农村的法治建设不仅是实施乡村振兴战略的关键步骤，也是完善中国现代法治体系的重要基础，随着生产力的提高，中国的法治化水平虽然在城市中不断得到提高，但是由于城乡经济发展不平衡，农村的法治化程度未能跟得上城市的法治水平。影响农村法治发展的现实障碍可以概括为以下几个方面：

(一)农民主体缺乏法治意识

作为农村法治化中的主体，农民的法治意识的高低关系到农村法治化的成败，因为法治的力量在于农民的信仰和参与。然而在现实的社会中，农民的权利与法治意识还跟不上法治建设的要求。[3]主要表现在两个方面，第一是由于农村受到厌讼观念的影响，大多数农民没有明确法治概念，缺乏相关的法律知识教育，对现行的法律现状以及对自身的权利认知不足，在遇到纠纷时奉行传统的私力救济方式，如以暴制暴，或者请求家族中的长辈进行调解。第二是农民在自己合法权益被损害时，缺乏把法律当作维护自己权益工具的能力。在法治建设的进程中，农民作为乡村法治化中的主体，依然需要加大普法教育。

(二)农村缺乏法治文化氛围

中国农村深受儒家文化和宗祠秩序的影响，农村集体成员都坚持以礼为核心的人治思想，用礼来作为维护社会秩序的工具，这种思想导致发生纠纷时农民选择强权，而不是去选择司法来解决矛盾，进而削弱了法律在基层的权威。大多数农村地区通常是一种熟人社会，集体中的成员彼此知根知底，普遍崇尚德治，以礼服人。法治产生的前提是基于社会的快速流动，然而中国的农村即使经过了改革开放的洗礼，社会变迁依然缓慢，传统的效力依然发挥着影响力并且阻碍着法治在农村落地生根。

(三)农村的法律制度及其配套保障措施不完善

我国的法律制度经过多年发展，基本上已经形成了极具中国特色社会主义且类型齐全的现代化法治体系。但是在实践情况中，这些法律政策都是趋向于促进城市现代化的，对传统的农村地区来说，这套现代化法治体系为农村振兴提供的法律支撑力不足，客观上导致城乡之间在教育、医疗等各方面的差距。第一是集体土地所有权在落实中出现问题。在农村地区由于家庭承包制度的不断拓展，集体财产都被分配到具体的户，导致按照法律规定具有土地所有权的村民小组的法人地位被忽略，并且伴随着许多集体财产制度改革的深入，土地所有权的管理或分配又被转移到村委会。第二就是关于规范农村集体经济组织的法律不完善，乡村振兴战略实施意见中提出了壮大集体经济的目标，然而实践中某些集体经济组织的职责由于被村委会所侵占，导致其功能淡化，并且加上相关法律不足的情况下，仅仅依靠相关的生产与分配政策去发展乡村的集体经济可谓困难重重。第三就是基层自治制度缺乏相应的配套机制，即使我国颁布的村委会组织法为村民自治和民主的发展提供了法律基础，然而村民议事与决策的程序流于形式，相关的惩戒与保障机制没有及时跟进，导致贿选、村干部贪污、违规使用权力的现象频发。由此可见，相关的农村法律制度亟待完善。

(四)经济基础阻碍了法治的发展

经济基础决定上层建筑，所以从法治发展的脉络进程看，现代化的法治往往是以市场经济的繁荣为基础。[4]从现实处境看改革开放后许多乡镇个体企业和集体经济企业快速发展，具备了可以实施法治的前提，但是我国区域发展不均衡、城乡二元化政策不同以及农村传统的小农经济的存在，不仅导致农村居民的经济收入低，使得在发生法律纠纷时往往不会选择诉讼、仲裁等成本较高的法律手段去维护自己的合法权益，而且也导致了农村脆弱的经济基础无法支撑社会主义农村法治的长期稳定发展。

(五)基层自治组织管理权受到干涉

党组织在农村起着党的领导和贯彻国家大政方针的作用，村委会是基层实行群众自治的体现。根据村民委员会组织法的规定，我国农村依法实行村民自治制度，即由全体村民进行选举形成村民代表大会，然后集中实行以自我管理、自我服务、自我监督、自我教育为内容的制度。党组织作为基层领导者应该支持村委会自主管理事务，村委会作为群众组织应该自觉接受党的政治领导。然而在现实乡村治理中，有的基层党组织为了强调自己的领导地位，过分干预村委会的自我管理权，村委会为了保持自己法律上的独立地位，有时候会对党委会的政策以及相关的指导进行抵抗，最终导致基层工作无法运行，并且进一步扰乱基层秩序的正常运转。[5]

三、完善农村法治化建设的对策

解决农村法治化中的障碍是实现农村法治的前提，农村的法治建设不仅是法律制度的补充，它需要以乡村振兴战略为主轴，并在现有的法治基础上从多个层面完善法治化建设。

(一)完善扶持农村经济发展的政策与法律制度

经济基础决定了上层的法制架构，所以农村经济的繁荣发展是实现法治化治理的必备条件。在大部分农村地区，决定农村经济发展的核心因素就是土地，所以应该首先完善相关的土地法律制度，虽然《土地承包法》的正式施行从法律上明确了农民对土地的经营承包权，确保了农民的基本生存需求，但是由于我国的土地制度复杂，关于农村承包土地再分配、土地征用赔偿标准等问题依然需要法律进一步的明确；其次就是完善农产品生产、销售以及农业安全的法律制度，农产品的流通影响着农民收入，农产品只有经过销售才能转化为农民的收益，所以需要通过法律去对农产品市场的培育和发展进行规制, 明确农业管理部门的权力与义务，然后再辅以相关的农业财政补贴、税收优惠等政策，最大程度上保障农民的经济收入。

(二)强化农民主体的法治意识

乡村法治的效果取决于村民对法律的信仰，并且对法律的尊重和法治意识的培养是在一系列守法、学法、用法的活动中逐渐呈现的。作为农村法治建设实践活动的精神支撑，法治意识对农村法治建设起着衡量和指导作用，法治意识的培养不仅包括单纯的法律制度学习，还包括法律主体对良好法治氛围的期盼。[6]在农村实行法治，首先的目标就是推动农村从人治向法治的社会转型，在这个进程中农民作为法治化的主体，必须具备相应的法定权利和法律意识，并且以法律意识的建立为契机，让农民把制度化的法律规则融入自己内在的法治思维中，从而提升对法律的信仰程度。因此我国的农村地区依然需要加大普法力度，深入推进公益律师下乡，让农民近距离感受到法律的力量，在农村的文娱活动中定期开设法律教育，使农民了解自己法定的权利并且学会一定的法律技能，通过加强农民的法律知识从而间接地让农民养成守法、用法的习惯，最终提升农民的法治意识。

(三)构建法治为主、德治为辅的文化底蕴

社会法治的推进过程中，法律制度是必不可少的，但是制度只能把人通过强制力纳入法治的框架中，而法治建设的最终目的是要求大众从内心自愿接受法律的管理，所以这种情况下就需要塑造一种群众乐于接受的法治文化，并且这种文化必须体现出个人意志和社会基本价值，[7]由此可见法治的构建必须双管齐下，既要包括以政府强制力为主导的法治秩序，也要推进以社会自我演进为辅的德治文化。落实到法治实践活动中的话，就是要求国家在农村推行法治时，不仅要依靠既定的成文法规范，也要依靠乡土社会中自发演变的并被其成员所接受的道德规范，这主要是因为农村从传统社会延续下来的各种礼节、风俗习惯等行为准则已经融入当地的社会秩序，没有这些行为规范的配合，单纯以国家成文法为核心所构建的法治秩序就会失去生存的基础，特别是对于我国大部分崇尚“青天大老爷”的人治思想的农村社会来说，它们更多依靠有威望的乡绅以及按照血缘亲属远近的宗法制度维护秩序和解决矛盾，国家明文制定的法律规范有时候反而不是首要选择。由此可见，目前农村的治理不仅要依靠国家强制力为主导的法治模式，也要依靠由农村自发演变的并具有道德引领作用的德治模式。

(四)健全农村法律服务机制

完善农村的法治建设不仅要靠农民的自我参与，也需要各级政府主动提供法律服务。因为法律知识作为一种专业性工具，普通民众不容易掌握，而且当出现法律纠纷需要解决时，由于农村的地理位置偏僻、农民的经济收入较低，导致选择私人法律服务也是一种成本高昂的选择。为了更好地推行农村法治，政府基于职责需要就必须主动提供具备公益性的法律服务。虽然在2017年司法部已经颁布的《关于推进公共法律服务平台建设的意见》要求建立乡村公共法律服务覆盖到村的措施，但是依然需要进行完善，首先要保证乡村法律服务平台的实质性，避免服务平台处于有名无实的状态；其次保证平台服务内容实质的可靠性，确保各种平台的法律工作者提供翔实可靠的法律服务；最后确保各种公共法律服务主动与农村社会实践相结合，及时预防各种农村法律纠纷的风险。

(五)践行党的领导与村民依法自治两者的有机统一

推进农村治理的法治化建设，关键在于发挥党对农村事务的全方位领导作用。首先党的领导是确保基层村民依法实行自治的保障，也是国家实施乡村振兴战略的内在要求和基本原则。基层党组织是农村法治化的领导者，代表了广大农民的利益，没有基层党组织的存在，村民就无法形成坚实有力的基层群众自治组织。村民基层自治的相关法律是以党的宏观政策为基础制定的，所以村民自治所遵循的法律也是依靠党的领导来维护的。其次基层村民组织依法实行自治是以坚持党的领导为基础，基层党组织的领导就是为了保障人民当家做主，确保基层村民自治组织依法独立管理农村事务，如果与此相违背，就偏离了党的初衷与宗旨。最后农村基层施行法治是坚持党的领导的主要途径，中国共产党作为执政党，为了践行党的宗旨，必须要严格依照法律程序进行执政。

结语

在党和国家稳步推进乡村振兴战略规划中，建设法治乡村被提上日程，它把法律作为一种基层治理的工具，将农村的经济发展、文化教育、生态环境保护等日常管理纳入法治的轨道，从而确保农村的各种活动严格按照法律程序进行，最终确保农村的社会秩序稳定发展。由于农村的法治化建设是一项长期且需要配套措施完善的系统性任务，它不仅关系到乡村振兴战略的实施进度，还反映了我国社会主义法治体系的运行状态，所以只有精准地把握农村法治化的问题，然后对症下药，才能实现农村治理有效的结果。