论区域共同富裕和“双碳”目标在碳资源富集区的实现——以内蒙古为例

于光军

(内蒙古自治区社会科学院 马克思主义研究所， 内蒙古 呼和浩特 010010)

在我国提出“碳达峰”“碳中和”时间表后，“内蒙古怎么办？”作为一个具有国家战略意义的问题成为社会各界争论的焦点。国家提出“双碳”目标任务后，内蒙古作为煤炭资源富集、煤炭生产利用在经济活动中占比较高、社会运行财力供给与涉煤产业息息相关的地区应着力解决四大问题。一是内蒙古鄂尔多斯市等煤炭资源开发利用主产区如何推进现代化建设；二是怎样实现“碳生产区”与国家、与“碳消费区”现代化建设同步推进；三是在降碳、能耗“双控”的对策措施制定和实施中，如何缓解支柱产业收缩和调整对社会经济现代化发展带来的巨大压力；四是在涉碳产业受到政策限制、替代产业短时间难以兴起的情况下，碳资源富集区百姓如何实现共同富裕。这些问题关系我国区域均衡发展和国家能源安全体系建设，因此成为国家、碳资源富集区高度关注的课题。

在消除绝对贫困后，我国已经开启社会主义现代化国家建设新征程，共同富裕作为我国社会主义制度的本质规定和奋斗目标，成为我国现代化国家建设的重要任务。省、市、县行政区作为百姓实现富裕的场所，曾对各地百姓财富积累有过根本性影响。在以人民为中心的改革政策措施推动下，一方面，全国各省、市、县的百姓生活质量之间的差距不断缩小；另一方面，人口向富裕地区迁徙的社会福利保障制度加快了先富地区带动全体人民共同富裕的步伐。我国社会主义现代化国家建设目标丰富了共同富裕内涵，中央财经委员会第十次会议提出，共同富裕是人民群众物质生活和精神生活双富裕，新内涵超越了财富范畴，拓展到了精神生活与社会发展水平高度相关的领域。因此，省、市、县行政区要促进经济发展、社会建设来为本地居民生活的高质量发展提供保障，区域共同富裕应成为国家政策选择的重要原则和出发点。

一、内蒙古各类行动主体在实现“双碳”目标中的行动逻辑

实现“双碳”目标的理论途径十分明晰。一是减少对化石能源的利用，调整能源结构，加大对清洁能源的生产利用水平；二是减少碳排放，提高碳资源的利用效率，包括通过技术创新对传统排放的二氧化碳实现碳捕获、利用与封存；三是增强自然环境碳汇集、生态固碳能力，通过植树造林、保护湿地、修复草原等自然保护手段实现碳中和。从各级行政区产业规划和现代化建设视角看，最为关切的途径集中于发展负碳产业、降低碳消耗、减少碳排放和加大生态建设力度。具体到操作层面，各地方因资源禀赋、产业基础状况的巨大差异采取了不同的对策。

(一)各类行动主体的利益不同

从实现“双碳”目标的技术路线分析，由于碳资源分布在少数省份、生态固碳重点区域分布与碳资源利用区域错位、实现“双碳”目标的重点难点为工业和煤电行业等现状，因此实现“双碳”目标需要国家整体行动，直接行动主体为国家、省、市、旗(县)等一般公共预算收入单位，煤炭资源所有权收益人，资源开发利用权益人和关联生产主体，发展替代产业的资本权益人以及对生态环境保护建设的投入者，也包含为上述行动提供劳动的劳动者。在当前实现“碳达峰”“碳中和”的相关制度体系内，为实现“碳达峰”“碳中和”任务，各行动主体的利益不尽相同，在资源所有权收益人、资源开发利用权益人等权益方的利益中，国家一般公共预算收益单位和地方一般公共预算收益单位交织在一起。而且，不同行动主体在完成“双碳”目标任务的同时，还有扩大人口规模、培植税源、促进产业转型、保障投资回报等各自的核心行动目标。多目标交织在一起形成各个社会主体的目标束，目标束中各目标的重要性排序在不同主体间也不尽相同。

在贯彻落实国家主张的行动中，各级政府对行政和财政制度的关注点不同。省级政府对完成国家下达的降低能源消耗总量和单位产值能耗、降低碳排放量等约束性指标较为重视，市级政府对国内生产总值、一般公共预算收入、居民收入等经济效益指标的重视程度要高于省级和县级，县级政府则更重视产业规模、城镇公共服务水平、人口规模等。资源所有权受益人在制度不断完善的进程中，从重视收益的数量逐渐转向重视收益的稳定性和管理效率。生产主体重点关切提高利润率和生产许可的长期稳定，在新发展理念逐渐以制度形式落实的过程中，生产主体与环保政策、地方产业限制政策等方面的匹配程度明显增加(1)这是2020年笔者赴内蒙古自治区乌兰察布市、鄂尔多斯市、锡林郭勒盟、包头市及其所辖部分旗县区进行调研，在与企业和行业主管部门进行访谈、座谈后得到的结论。。替代产业和新兴产业的资本权益人站在投资人立场，对地方提供的生产生活服务水平、营商环境、政策环境稳定性、政府执政能力等高度重视，将目标锁定在长期稳定的投资回报上。生态环境保护建设的主体既包括生态环保企业和对生态环保投入的其他企业，又包括拥有林权的农民家庭、使用财政资金的公益性建设单位以及各级生态项目管理单位，这些行动主体分别关注社会投资回报机制、林农经营收益制度安排、公益建设资金保障和绩效等。

需要重点分析的是，劳动者的目标排序也发生了明显变化，劳动收入已经不是劳动者目标中最为重要的核心目标，居住地的教育医疗等基本公共服务供给质量、生活成本与收入均衡、文化休闲活动供给等已被纳入到劳动者目标中。在实现国家主张的“双碳”目标行动中，直接行动主体的目标汇集成一个系统化的网络体系，将这个目标网络体系系统化，以国家主张动员各类主体形成多元一体的统一行动是推动实现“双碳”目标任务的基本途径。

(二)政策明确提出“降碳”约束

2021年中央经济工作会议将“做好碳达峰、碳中和工作”列为年度重点任务之一，提出“加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度”。国家发改委、工信部、中央银行、财政部、生态环境部等部门提出了继续深化国家生态文明试验区建设、实施工业低碳行动和绿色制造工程、完善绿色金融政策框架和激励机制、坚持财政资金投入与污染防治攻坚任务相匹配的目标；公布了《碳排放权交易管理办法(试行)》，并印发配套的配额分配方案和重点排放单位名单，自2021年1月1日起，全国碳市场发电行业第一个履约周期正式启动，对2225家发电企业分配碳排放配额；后续还将制定温室气体核算报告与核查、碳排放权交易结算等方面的规范性文件，搭建起全国碳市场的基本制度框架。

当前，国家行动是通过制定省级限额、控制性节能指标，配合“约谈”等行政手段落实目标任务，在体制、机制方面提供碳排放交易环境。省级政府的工作重心是制定和向下一级政府下达减碳指标和减排任务，提出产业调整政策，使用财政资金引导社会资金发展低碳、零碳、负碳产业。在省级层面，多个省份将“碳达峰”纳入“十四五”规划，北京市、上海市、天津市、山东省等提出了明确的碳排放达峰目标，制定的减碳途径主要是加快产业低碳转型、强化节能管理、加强重点领域节能减排、优化能源消耗结构、开展各领域低碳试点和低碳化行动等。省级行动提出要控制煤炭消费，提高可再生能源占全社会用电量的比重、建设储能设施、建设绿色应用示范区、开展大规模植树造林等。

具体分析实现“双碳”目标的技术路线，政府提出的降碳减排任务在给予生产部门外部决策的同时，没有对生产部门完成降碳减排任务增加的成本进行补偿，以碳资源富集和碳生产集中区为整体计算，额外增加了区域成本负担。对承担降碳减排主要任务的工业和电力热力行业而言，完成降碳减排指标的短期生效路径主要有三个：一是对存量生产进行改造、收缩；二是发展负碳、零碳、低碳产业；三是限制能耗增量和煤化工等碳消费的生产增量。这将产生三个直接影响：一是存量生产的成本增加或者产量减少；二是需要增加降碳减排的投入；三是转产可选择的范围收缩。对生产生活服务供给水平较低和营商环境较差的地区而言，增加成本或减产意味着社会收入减少，资金供给不足会使投入的成本加大，投资风险剧增；依靠化石能源资源开发形成的社会文化优势和产业基础优势、产业链优势、供应链优势全面丧失。内蒙古鄂尔多斯市、锡林郭勒盟、乌兰察布市、呼伦贝尔市等地区都具有典型性，这就是开篇“国家提出‘碳达峰、碳中和’目标，内蒙古怎么办”问题的由来。也正因如此，这一问题不仅是内蒙古思考如何发展的问题，更是国家重大关切的问题。

生产资料所有权归属决定了国家和各类行动主体之间的关系，国家事权与地方事权的划分和财政制度决定了国家和地方行动目标的一致性水平，国民经济分配制度决定着各类行动主体的目标选择。各类行动主体都有自身利益，在国家主张内省级政府之间协同具有一定的协商空间，但是，市级或旗县跨行政区政府之间相互协调、形成一致的行动方向则需要国家制度保障。

中央全面领导机制将微观叙事纳入到宏大叙事目标之中，并转化为细致精准的具体行动安排，形成全社会共同行动，在全面统一的领导下，形成从中央、省、市、旗县、街道乡镇直到最基层社区全线贯通的政策落实体系。国家宏大叙事可以落实到全社会成员，组织全社会成员协同参与，这是我国的制度优势所在。改革开放以来，我国制造业体系建设成就、消除绝对贫困历程取得的经验不仅是战役性、工程性的行动，还充分彰显了制度优势，它证明了我国国家主张具有其他制度不具备的推动能力。国家宏大叙事的动员能力是我国宏观经济发展的新要素，宏大叙事的微观实现成为我国政治经济学的重大命题，也是实现“双碳”任务目标和推动内蒙古发展的关键要素。

二、内蒙古煤炭资源富集区与其他区域实现共同富裕应是制定减碳政策的基本原则

在我国全面建成小康社会之后，实现共同富裕被党中央再次确立为我国社会主义现代化国家建设的目标。

(一)区域共同富裕是新发展阶段实现共同富裕的途径

区域均衡与区域非均衡发展现实引起了经济学界激烈的争论，不均衡与均衡之间的演替变化形成区域经济发展势差，活跃着经济运行，为投资者带来投资激励和超额利润。在这个意义上，区域经济发展不均衡是经济活动的结果，是“投资—生产—获利”行动的结果。在区域不均衡中趋于均衡、在均衡中打破均衡的循环过程构成了区域发展的基本逻辑。在生产资料私有制度下，这一过程作为经济行动主体的自主行为，国家政策对资本要素的引导和规制不具有长效性。而我国社会主义实践证明，以共同富裕为本质要求和基本目标的社会主义制度能够形成长期稳定的国家行动。

在我国提出将共同富裕作为社会主义现代化建设基本目标时，生产力发展还比较落后，社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，对此，中央提出，解放和发展生产力、摆脱贫困、建设小康社会是国家的核心要务。共同富裕的阶段性目标是全面建成小康社会及“民族复兴、人民幸福”，这一内涵的提出是中国特色政治经济学对“社会主义社会”内涵的重要创新，不仅明确了社会主义初级阶段的建设目标，也构建了评价这一目标实现程度的衡量体系，为指导社会各类行动主体提供了行动指南。

1981年中国共产党第十一届六中全会指出了社会主义初级阶段的主要矛盾，提出这一主要矛盾贯穿于我国社会主义初级阶段整个过程和社会生活的各个方面。主要矛盾决定了国家的根本任务是集中力量发展社会生产力，强调只有抓住这个主要矛盾，才能清醒地观察和把握社会矛盾的全局，有效解决各种社会矛盾。基于当时的产业发展状况和推动产业发展壮大的途径，设计了实现共同富裕的途径是“让一部分人先富起来、先富带动后富”，具体制定了推动沿海开放、鼓励各地改革体制机制进一步解放和发展生产力的行动策略。国家行动策略将“让一部分人先富起来”落实在“让一部分地区先富起来”，从根本上改变了我国省份间的生产力布局，深圳等地区成为新生产力建设的核心重地，积累了雄厚的发展资源。此后，推动区域均衡发展、缩小区域发展差距成为中央决策的关注点。在这个过程中，沿海开放地区和长江中下游人口密集地区借助于不同经济发展阶段的对外开放政策优惠、劳动力密集、本地市场庞大、对外辐射性强、经济存量大、要素聚集、治理能力强大、生产生活服务高质量供给等优势，不断拉大与其他省份的差距，形成和固化了区域不均衡发展格局。这种在均衡发展行动目标下出现的不均衡发展结果验证了一个基本结论：经济的区域非均衡发展是常态，是经济活动的内在规律；在生产力发展水平还未达到支撑区域均衡发展的条件下，区域间社会发展和居民生活质量的均衡发展也难以实现。因此，碳资源富集区依靠自身发展不仅难以实现与其他区域的均衡发展，也会进而影响实现共同富裕的进程。

通过社会制度安排能够树立各个行动主体的一致性目标。社会制度安排的原则和出发点决定社会性质，从根本上影响社会各类行动主体是否能够具有一致的行动目标，是否能汇集起国家整体力量。在生产资料私有制下，国家内部各行动主体的财富分配是多方博弈的结果。保护各类行动主体自由决策的制度加大了落实国家主张的分散性，降低了国家主张的实现效率。我国生产资料所有制度决定了劳动者社会身份，劳动者社会身份决定了资本属性，改变了国家与各类行动主体之间的关系，是中国特色社会主义制度的革命性飞跃。生产资料公有制消除了资本的剥削属性，将资本驯服为价值规律持续发挥作用和经济效率持续提升的基本工具，劳动者由被雇佣者转变为社会财富分配的主体，社会各类行动主体目标具有了一致性方向。

生产力发展水平决定国家行动目标的实现方式，低生产力水平不能实现共同富裕。共同富裕是要在保障富裕群体生活质量稳定提高的基础上，大幅度提高中低富裕水平群体的生活质量。历史经验表明，实现共同富裕需要一定的基础条件，需要社会为全体社会成员提供持续提高生活质量的保障。目前我们还没有达到实现社会成员共同富裕的生产力水平，不断提高生产力水平仍是实现共同富裕的首要行动。

(二)新时代为实现共同富裕奠定了雄厚基础

党的十八大以来，“先富带后富”制度选择的原则十分明确，即进一步解放和发展生产力，完善社会主义市场经济制度，将市场配置资源的基础性作用上升为决定性作用等等。在社会主义制度和国家行动原则下，遵循取得经济发展的国家经验和经济基本规律，国家行动将继续激发劳动力、企业家、资本等要素投入到经济活动的积极性，让先富裕起来的群体不断壮大，是国家行动目标的首选。在这个基础上，国家行动实现共同富裕的途径需要有所创新。共同富裕是物质财富和精神财富生产、分配、消费的社会调节过程，执行社会调节的行政区就成为社会成员获得物质财富和精神富足活动场，即通过区域共同富裕为社会成员共同富裕提供充分的支持，通过各区域全面发展，使社会成员具备自由选择区域的能力，保障全体社会成员在同一个发展环境里共同发展，形成新发展阶段社会成员共同富裕的新途径。

首先，人口流动的便利化为各地区人口寻求满意的居所提供了支持，我国城乡人口开始有能力和条件寻求更为适宜自身需要的居所，劳动力向产业发展潜力大、公共服务基础供给好、满足发展与闲暇需求水平高的城市迁移已经成为常态。各省份间的公共政策尤其是基本公共服务供给的跨省份统筹不断有新的进展，城乡统筹也在有序推进，先富起来的地区能够保障吸纳来的人口的公共服务和生活水平的稳定。劳动力和人口从全国范围内向具有比较优势的富裕地区迁移，弥补了富裕地区劳动力的不足，降低了富裕地区劳动力价格，进而降低富裕地区生产力发展成本，这种趋势符合国家主张的国土空间发展布局战略，有利于整体生产力发展。由于劳动形态不同形成的社会阶层正在逐渐消融，改变了特定群体利益和社会秩序等由户籍和居住地决定的逻辑。富裕地区正通过为其他行政区的人口提供更多发展机会的方式，与全国实现财富共享。人口向富裕地区迁移虽然对人口流出地区培育新兴产业、配置科技创新体系产生较大压力，但是为内蒙古等生态建设重点区域加强生态环境保护建设、增强生态功能提供了新的政策空间。

其次，利用要素短缺获得稀缺要素收益的条件逐渐改变，资本、技术、人才等要素优势导致地区差异的力量不断下降。技术、智力、数据等现代生产要素可以在空间自由移动，改变了传统自然资源开发利用空间锁定的发展模式。生产资料自然所有的不可分割性被打破，拥有“实物”才能从中获益的逻辑已经被智力、数字资源等新要素破除。在党中央的主导下，健全的法制加快了各区域构建无差别化法治环境的前线，政策因素在区域之间产生的差异不断缩小，消除要素在行政区之间自由流动的羁绊、改变领导班子治理能力对地区经济社会发展的影响等举措取得了明显成效，地方政府推动发展的行动转向措施层面。随着政策和措施向盟市、旗县延伸，基层人力资源供给质量不断提升，基层组织能力不足制约发展的问题也在不断消除。

最后，随着社会主义市场规制的健全和工业化、城市化水平的不断提升，我国逐渐从农业国的社会经济形态进入工业化社会，新发展理念改变了以重新分配财富实现贫者富的农业社会改革理念，改变了共同富裕即共同占有消费资料的模糊意识，富裕地区的城市在治理体系中对外地流入人口的排斥转化为本地长期发展的新动力，现代文化的兼容、包容性明显增强。随着信息传播技术及其应用的快速发展，国家主张、市场动态区域信息不对称状况大幅度缓解，现代要素流动能力不断提升，信息、技术、管理、流程操作在数字空间越来越畅通，有效弥补了人才短缺和地区数字要素供给不足，区域之间发展差距的客观制约因素持续减少，省域间均衡发展的空间进一步释放。进入经济新常态以来，中央划分了城市化发展区、农产品生产区和生态建设区的国土空间布局战略，制定了粤港澳大湾区、长江中下游、京津冀、成渝城市群等区域发展的延续性政策，制定了长江流域生态保护、黄河流域生态保护和高质量发展等新的区域发展战略。这些国家行动都在中央顶层设计框架下开始有序推动，给各地区提供了明确的国家主张导向，打破了要素在行政区间流动的阻碍。

区域社会、经济、文化基础为国家行动在举国层面上系统设计实现共同富裕新途径奠定了基础。消除“双碳”对于内蒙古的不利影响，是这类区域与其他区域同步实现现代化、区域共同富裕的根本。

三、促进内蒙古实现“双碳”和区域共同富裕双目标的思路

实现共同富裕和“双碳”目标都是国家通过政策和制度调控社会各类主体行动的结果，而且也需要举国协同努力。我国在实现小康社会建设目标的行动中，动员全国各行动主体，针对贫困发生的原因，制定了精准扶贫脱贫的基本方略，有效消除了绝对贫困。实现“双碳”和区域共同富裕目标与消除绝对贫困在某种程度上具有共性，即两者都涉及社会的方方面面，精准扶贫脱贫行动的举国动员、系统部署、精准施策经验为实现“双碳”任务和区域共同富裕目标提供了有益借鉴。

(一)以释放要素效率为目标完善人口跨省域迁徙的支持性政策

人的发展是我国实现共同富裕的核心，在智力资源支撑经济社会发展的时代，劳动力要素的高效配置是国家经济高质量发展的动能所在，人口向富裕城市迁徙，分享富裕城市的高质量公共服务和发展机会，同时为富裕地区提供增长动力，这一过程与改革开放中期劳动力由农业农村向二、三产业和城市汇集的过程高度一致。同时，劳动力向富裕地区汇集给劳动力流出地区带来的影响初现端倪，从实际状况看，也与农业劳动力流出给农村社会带来的影响一致。从人的发展和国家发展视角分析，城市化不仅给国家发展提供新的动力，也为人的发展和获得高质量生活提供了新平台。从长期发展视角来评估人口流出后的农村状况和发展预期，城市化的积极效用也十分明显。因此，支持人口向城市流动，完善城市容纳功能，持续推动城市化也将是国家和城市的选择。

新发展阶段，城市化的人口流动范围已经拓展到了全国，“新一线”城市外来人口来源不再局限于本省或比较落后的地区，城市之间的人口竞争为社会成员获得高质量生活、就业提供了更为有力的保障。在生产力结构调整的时代，劳动力向生产力水平高、经济体系与劳动力相匹配的地区汇集会减轻内蒙古碳资源富集产业区劳动力就业压力，为区域产业转型释放了大量的时间和充分的空间。因此，国家政策支持人口迁徙应从流入城市和流出城市两个方向完善。一是在公共服务体系建设、绿色产业发展、就业环境等方面给予人口流入地区更多的支持，支持具有人口竞争优势的城市与其他城市通过城市用地置换获得更多的发展空间，构建土地要素高效配置机制。二是在人口流出的碳资源富集产业区适度提高公共服务建设标准，加大对闲置、荒废厂区园区的利用管制规制建设，完善土地、资本、劳动力等要素的配比结构，提高存量要素效率。

(二)加强对内蒙古人口布局调整的引导和扶持

碳资源富集区人口布局受碳资源开发利用的财富获得和分配的影响，在财富快速积累时期，碳资源开发利用核心区的城市建设、居民收入增长速度和水平均较高。延续至今，内蒙古鄂尔多斯市作为内蒙古各盟市中的税收大户，城市建设、居民财富积累水平备受关注，为维持高质量城市发展，地方政府不断努力拓展中心城区公共服务供给水平。然而，以57.4万人口总量(2)数据来源于鄂尔多斯市第七次全国人口普查公报，鄂尔多斯市统计局，http://tjj.ordos.gov.cn/dhtjsj/tjgb_78354/202105/t20210526_2898960.html，2021年5月26日，2021年5月27日。的城市所支撑起的发展潜力和公共服务供给水平难以与人口总量逾250万(3)数据来源于呼和浩特市第七次全国人口普查公报，呼和浩特市统计局，http://tjj.huhhot.gov.cn/tjyw/tjsj/tjgb/202105/t20210527_943455.html，2021年5月26日，2021年5月27日。的内蒙古首府呼和浩特市相比。同理，呼和浩特市中心城区的要素汇集水平、都市化建设水平也难以与富裕省份相比，人口竞争力远远低于富裕城市。如果继续在原有生产力布局和人口布局的基础上通过产业结构优化升级完成“双碳”目标任务，将遇到要素投入分散、集中集聚集约发展难以推进等现实阻碍。因此，将中心城市建设为人口汇集程度高、吸纳现代生产要素能力强的都市是内蒙古构建现代经济体系的关键。受路径依赖的影响，省级政府集聚全省力量促进中心城市都市化建设既受省级政府行动决策观念的限制，也存在省级政府行动能力的局限。因此，需要在国家行动中建立推动省域中心城市吸纳本省份人口的能力机制，给予呼和浩特市获取其他地市城市建设要素的政策，将中央转移支付和公共事业投入向首府集中，用国家行动模式来调整精准培育碳资源富集省域的整体发展能力。

(三)加大大型国有企业在内蒙古区域内产业转型升级的扶持和目标约束，引导发展负碳、零碳产业本地化建设

执行国家主张是国有企业的重要职责。国有企业作为公有财物的使用者，在国民收入一次分配、二次分配中调整分配格局的能力和空间较大，介入国民收入三次分配的途径和能力也强于其他企业，应该成为新发展阶段国家共同富裕实现途径转变的先行行动主体。中央企业是碳资源开发利用的主力，也是支撑推动碳资源富集区生产力发展的重要力量，其生产体系在全国范围内获得资金、劳动力等高质量要素支持的既有渠道相对畅通，在碳资源富集省域内分布较广，跨省份、跨行政区布局生产力的能力也强于地方企业。因此，应将中央企业作为国家行动的第一阵营，提高其在内蒙古区域内产业转型升级的标准。

在内蒙古区域内支持国家企业布局“碳中和”项目，有利于促进内蒙古转变经济发展方式。建设链接能源生产区和能源消费区的跨区域生态化清洁能源产储消一体化网络，布局高效储能产业和战略性新能源商业化、产业化，推进钠离子等新型储能设备生产布局等等。将中央企业建设新兴产业的重心和目标放在内蒙古，在建设替代产业的同时也能够对内蒙古探索信息现代化、数字经济模式下的生产力发展方式起到促进作用。

(四)以围绕“双目标”精准施策为手段建设“内蒙古绿色经济特区”

完成“双碳”目标任务和促进碳资源富集区的区域共同富裕，总体行动涉及社会活动的全方面，核心是体制机制再造和政策创新。已经展开的国家行动需要在事件中不断总结修正，在时限内需要对国家行动与全社会各行动主体行动的协同性进行检验校正。因此，有必要构建政策、体制、机制系统，针对实现“双目标”各类行动主体，精准制定、执行创新政策和制度的“绿色经济特区”。

内蒙古既是国家碳资源开发利用重点区，也是碳捕捉、生态汇碳资源富集区，是国家天然林保护工程、草原生态修复工程等生态建设重点实施区；是国家能源安全战略体系中重要的现代能源产业基地，也是我国北方重要的生态安全屏障；是国家西部开发、东北等老工业基地振兴、黄河流域生态保护和高质量发展、向北开放与“一带一路”建设等战略汇集地，新旧战略的交替重合给予制度创新、模式创新充分发挥的空间场域。

在内蒙古拥有煤炭能源“涉碳”生产的企业中，国家直属企业居多，也有其他省份的大型企业，动员中央作为国家行动的主体力量，可以增强新体制新机制的影响，给予各类行动主体“双目标”模式创新和实践行动更大的空间。内蒙古国土空间规划的总体方针已经确定，50%左右的国土空间是生态保护区，70%左右的国土空间是生态保护建设区，社会布局、人口布局调整的空间潜力巨大。内蒙古区位条件优越，城乡信息化硬件建设基础优势明显，互联网数据中心建设规模、网络城乡覆盖水平领先全国，便于利用全国各地资源来提高本地发展能力，具有建设绿色经济特区的最佳条件。

建设社会主义现代化强国的新目标意味着我们的起点和基础都已经发生了根本性的变化，这意味着建设思路、方式、模式等在社会行动的每个层次、每个环节也都要变化，以适应新目标、新基础。新发展理念也需要通过具体的、细微的、个体的行动来实现，这是研究、制定和引导社会各个行动主体运行需要树立的基本意识。