充分授权侦查：优化监检职务犯罪管辖的新思路

吴君霞, 秦宗文

(1.南京森林警察学院， 江苏 南京 210046；2.南京大学 法学院， 江苏 南京 210093)

2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》) 明确规定将绝大多数职务犯罪的调查权由监察机关直接行使，《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)也进行了相应的调整，缩小了检察机关侦查案件的范围，但仍保留其对职务犯罪的侦查权。这两部法律的规定确立了对职务犯罪处置的新格局，即由原来的检察机关独立行使的职务犯罪侦查权转变为监察机关与检察机关共同行使职务犯罪的调查权和侦查权。为防止职务犯罪管辖上的监、检纠纷，立法和司法解释主要从两方面进行了安排。一是最高人民检察院根据刑事诉讼法的规定，将检察机关职务犯罪侦查权的对象限定为14个罪名的犯罪；二是依据监察法的规定，监察机关在性质上成为“专责机关”，对所有的职务犯罪均可行使调查权。最高人民检察院所限定的14个罪名的犯罪，原则上也可以由监察机关进行调查。这种“自我限定”与“无限兜底”的双重安排可以防止职务犯罪管辖空白的出现，并最大限度地防止管辖权纠纷的出现，但从高效、公正查办职务犯罪案件及保障人权的角度进行考察，这种安排的合理性仍存在探讨的空间。

一、检察机关行使职务犯罪管辖的范围划分及其底层逻辑

监、检职务犯罪的管辖关系之所以成为需要研究的问题，根源在于《刑事诉讼法》修改时将部分职务犯罪的侦查权留给了检察机关。在已成立监察机关专职行使监察职能的情况下，为何还要赋予检察机关以职务犯罪的侦查权？因此，厘清立法规定的本意是优化监、检职务犯罪管辖问题的基础。

(一)检察机关行使职务犯罪管辖的范围

《刑事诉讼法》第19条是检察机关行使职务犯罪管辖的直接依据。根据该条规定，在对诉讼活动进行法律监督的过程中，人民检察院发现存在非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，并且这些犯罪是由司法工作人员利用职权实施的，人民检察院可以进行立案侦查。正确理解调整后的检察机关职务犯罪侦查权，应当立足于以下三个方面。

1.检察机关职务犯罪管辖的对象仅限于“司法工作人员” 根据《中华人民共和国刑法》第94条的规定，司法工作人员是指“有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员”。其中的要点是“职责”一词，其表明辨识司法人员的标准是其是否承担司法职责，而不能仅以身份、职务作为其识别依据。2002年的《刑法修正案(四)》中增加了“执行判决、裁定失职罪”和“执行判决、裁定滥用职权罪”两个罪名，而负有执行职责的人员也应当属于司法工作人员的范畴。《刑事诉讼法》第19条中所表述的“利用职权实施”进一步表明，主体是否承担司法职责是判断其是否属于检察机关管辖对象的依据。

2.犯罪是“在对诉讼活动实行法律监督的过程中发现的” 从诉讼监督的司法实务情况看，检察机关主要借助四种路径来掌握司法人员职务犯罪行为的线索。一是在处理控告、申诉工作过程中发现线索；二是在审查逮捕、审查起诉、抗诉等工作过程中发现线索；三是在民事检察、行政检察、公益诉讼等活动中发现线索；四是在对监狱、看守所刑事执行监督的过程中发现线索。负责侦查工作的检察人员在多数情况下并不直接参与这些工作，因而，在诉讼监督与职务犯罪侦查的工作之间形成有效的线索移送、审查、初查、立案与信息反馈等衔接配合机制显得至关重要。

3.种类上属于“非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪” 在《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》中，最高人民检察院进一步明确，检察机关仅对14个罪名的案件直接立案侦查，包括徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪；非法搜查罪；执行判决、裁定滥用职权罪；滥用职权罪；民事、行政枉法裁判罪；刑讯逼供罪；徇私枉法罪；虐待被监管人罪；玩忽职守罪；失职致使在押人员脱逃罪；执行判决、裁定失职罪；非法拘禁罪；暴力取证罪；私放在押人员罪。

(二)检察机关职务犯罪自侦案件范围设置的底层逻辑

在监察机关设立后，为何将部分职务犯罪侦查权保留于检察机关，关于这一问题主要存在两种解释。

一是由检察机关行使部分职务犯罪侦查权有利于检察机关履行法律监督职能。关于检察权的性质，虽然存在不少争议，但主流意见均认为检察权的属性是法律监督权。[1](P.199)我国宪法将检察机关定位为“法律监督机关”，刑事诉讼法第8条进一步明确，检察机关对刑事诉讼实行法律监督。但在实践中，检察机关作为“法律监督者”的功能并没有得到充分实现。面对拒绝服从监督管理的对象时，检察机关缺少有力的制约手段。长期以来，行使职务犯罪侦查权被检察机关视为保障诉讼监督有效性的方法之一。“诉讼监督如无必要的职务犯罪侦查权作支撑，就会软弱无力。”[2]因而，权威意见认为，“立法上保留检察机关对司法人员部分职务犯罪的侦查权，主要是因为这类职务犯罪与诉讼违法紧密相连，对这类发生在诉讼过程中的职务犯罪案件及时立案侦查，是检察机关开展诉讼监督，有效纠正违法行为、维护司法公正、保障法律正确实施的必要措施，也是提升检察机关法律监督职能权威性和有效性的重要保障。”[3]

二是由检察机关行使部分职务犯罪侦查权，有利于节约司法资源和提高办案效率。一些诉讼违法与检察机关管辖的职务犯罪之间存在着因果关系，如违法取证往往是借助刑讯逼供的手段进行的。因而，诉讼监督与侦查职务犯罪往往存在于同一过程当中，如审查是否存在刑讯逼供、暴力取证的行为则一般会与审查证据合法性、排除非法证据同时进行。只有查清是否存在刑讯逼供、暴力取证的行为，才能判断证据是否合法。因此，检察机关可以在履行诉讼监督职能的同时对相关职务犯罪进行同步侦查。有学者认为，目前的制度安排不但有效利用了检察机关长期积淀的业务优势，也有助于司法资源的节约和司法效率的提升。[4]如将二者割裂，即由检察机关承担诉讼监督职责，监察机关调查相关职务犯罪行为，则在资源和时间上都将是一种浪费。反之，若由检察机关查办与诉讼活动完全无关联的职务犯罪则不符合效率与经济原则的要求，因而不应由检察机关进行管辖。

上述两种观点均被视为保留检察机关职务犯罪侦查权的理由。但从重要性方面而言，“有助于检察机关履行诉讼监督职能”往往被置于更突出的地位，原因在于其与宪法对检察机关作为法律监督者的定位及检察机关将检察权界定为法律监督权的定位相一致。[5]但笔者认为，符合效率与经济原则的要求是保留检察机关职务犯罪管辖权重要的底层逻辑。

如果以有利于强化诉讼监督职能作为检察机关管辖职务犯罪的论证理由，其潜在含义是如监督对象不服从监督管理，就可以查办其可能涉嫌的职务犯罪来向监督对象施以威慑，从而保证诉讼监督的效果。但笔者认为，这一思路存在两方面的问题。其一，存在逻辑悖论。检察机关侦查职务犯罪，应以是否存在职务犯罪为必要且充分的条件。即只要存在职务犯罪，检察机关即应进行侦查，而不应以监督对象是否服从监督为条件。但威慑论传递的信息则是：检察机关在明知监督对象存在职务犯罪的情况下，如对方服从其监督管理，则不对监督对象的犯罪行为进行侦查；反之，如对方不服从监管，则会对监督对象的犯罪行为进行侦查。而此处即存在着逻辑悖论，如检察机关在明知监督对象存在职务犯罪行为而不进行侦查，将涉嫌渎职行为，其自身行为即可能违法；如检察机关并未知晓监督对象是否存在职务犯罪行为，则侦查行为的威慑力更是无从谈起。其二，威慑力兑现的刚性。威慑力产生效果的前提是如监督对象不服从对方的监督，就将不可避免地受到惩罚，或至少存在很高的被惩罚的几率。而过往的历史经验表明，检察机关在此方面的执行力并不强。就当前保留给检察机关管辖的职务犯罪类型而言，在职务犯罪侦查权转隶前，检察机关每年侦办的案件只有千余件，涉及的犯罪嫌疑人仅有千余人。对于全国400多个地、市级检察院来说，平均每个检察院每年立案的案件只有两件左右。[6]甚至有不少基层检察院多年来没有查办过一起案件。依这样的办案情况看，想要以案件侦办的方式在检察机关的监督工作过程中取得威慑效果，这一目的是不大可能实现的。事实上，检察机关与公安机关、法院之间并非单向的监督关系，而是相互配合、相互制约的关系，检察工作很多情况下需要依赖公安机关和法院的配合，这使得检察机关很难刚性兑现惩罚的威慑力。从这两方面看，为保持诉讼监督的有效性而保留检察机关的职务犯罪侦查权的做法并非最好的选择。

仅从监督方面看，监察机关与公安部门及法院并不存在诉讼业务的往来，其独立性更强，加之其本身作为政治机关的法律定位，使之对公安部门和法院的监督力度更大。因此，笔者认为完全没有必要为维护检察机关法律监督者的角色，而将其部分职务犯罪侦查权予以保留。修改后的《刑事诉讼法》中对监、检职务犯罪管辖权所作的安排，除考虑到检察机关长期以来一直承担着职务犯罪的侦查职责，积累了丰富的经验之外，更重要的是，与职权相关的侵犯公民权利、损害司法公正的非法搜查、刑讯逼供、非法拘禁等犯罪行为，多发生在司法人员办理刑事案件的过程当中。而职务犯罪造成的后果往往会成为这些刑事案件诉讼进程中程序合法性的障碍。要排除这些障碍，即需要查清其中涉及的职务犯罪，将诉讼监督与案件侦办两者合二为一显然更符合效率与经济原则的要求。

二、监、检管辖互涉案件“由监察机关为主调查”可能引发的负效应

在监察机关对职务犯罪有普遍管辖权的情况下，讨论监、检职务犯罪管辖的优化，实际上即是分析如何更合理地配置检察机关的职务犯罪管辖权。检察机关现有的职务犯罪管辖范围较窄，已不存在进一步限缩的空间；而在立法已确定职务犯罪由“监察直接调查”为原则的情况下，大幅扩张检察机关对职务犯罪的管辖范围并不具有可行性。研究监、检职务犯罪管辖权的优化，应立足于相关检察机关职务犯罪管辖权的现有法律规定，并根据效率与经济原则的要求，对与检察机关管辖相关联的职务犯罪案件的管辖，即监、检互涉案件的管辖进行讨论。

(一)监、检管辖可能互涉的基本情形

从立法规定和当前实践情况看，为高效、公正地处理案件，在下列情形下可能需要监、检管辖之间相互沟通。第一，刑事诉讼法规定由检察机关负责侦查的职务犯罪案件，可能需要由监察机关进行调查。依据《刑事诉讼法》第19条的规定，这些案件“可以由人民检察院立案侦查”。此处并未采用“应当”的表述，而是采用了“可以”的表述 。《监察法》第3条规定，监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪行为。由此可见，监察机关对检察机关管辖的案件享有管辖权，且这种管辖权是居于“上位”的。[7]监察机关直接管辖此类案件或要求检察机关将其移交管辖都属于合法行为。但在某些情形下，监、检部门可能需要就上述案件的管辖权进行沟通。第二，检察机关负责侦查的案件，犯罪嫌疑人如同时触犯其他应由监察机关管辖的罪行，此种情况下是应当由二者分别管辖还是由检察机关移送监察机关管辖，需要双方进行沟通。第三，在检察机关负责侦查的案件中，共同犯罪的嫌疑人所犯的罪行属监察机关管辖，但在由检察机关并案侦查符合效率与经济原则的情况下，能否由检察机关将案件合并管辖？第四，监察机关管辖的案件中，被调查人另犯有应当由检察机关负责管辖的罪行，或被调查人的共同犯罪人还实施了检察机关有管辖权的犯罪行为，或被调查人实施的犯罪行为关联到应由检察机关管辖的他人实施的犯罪，且将案件并案处理有利于提高办案效率和查明案件事实，在此情况下能否将全案交由检察机关管辖？立法并未对后两种情形作出明确规定。

(二)“由监察机关为主调查”的实践方式及其特点

根据现有法律规定，在上述情形中，“由监察机关为主的调查”有三种实现方式。

第一，引而不发。这主要体现在刑事诉讼法规定的应由检察机关管辖的职务犯罪案件中。监察机关对此类案件虽有最终的管辖决定权，但从实践情况看，一般由检察机关负责案件的侦查，而鲜有监察机关直接调查的情况。监察机关的管辖权处于引而不发的状态。

第二，保留选择权。《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)第17条规定，检察机关侦查由其管辖的案件时，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察机关管辖的职务犯罪线索的，应当与监察机关及时沟通。双方沟通之后可采取两种处理方式：一是全案移送检察机关处理，包括本应由检察机关直接侦查的案件及应由监察机关管辖的职务犯罪；二是由检察机关和监察机关分别管辖。检察机关对由自己管辖的案件继续侦查，同时将应由监察机关管辖的职务犯罪线索移交给监察机关。即对于检察机关负责侦查的案件，如犯罪嫌疑人犯数罪，其中涉及应由监察机关管辖的案件时，并不依据主罪确定案件管辖的主体，而是由检察机关主动与监察委进行沟通，由监察委决定案件管辖权最终的归属。

第三，概括享有。对于检察机关与公安机关之间的管辖互涉，《规则》第18条除规定了依据主罪确定管辖权外，还规定在检察机关侦查的案件中存在多个犯罪嫌疑人实施的犯罪存在关联、共同犯罪的犯罪嫌疑人还实施了其他犯罪等情形时，如并案处理能使诉讼更加便利或更有利于查明案件事实，那么检察机关在职责范围内可以对相关犯罪案件做并案处理。即检察机关享有并案侦查权，可以自主决定是否将案件进行并案侦查。若类似情形在检察机关侦查职务犯罪时出现，其中涉及监察机关的管辖问题时该如何进行处理，《规则》并没有对此作出规定。在监察机关负责调查的案件中，如存在上述情形即涉及检察机关管辖的案件时，又该如何处理，监察法及相关解释也缺乏规范的处理意见。根据“由监察机关为主调查”的原则，笔者认为，上述情形下都应由监察机关概括享有调查权。

从上述处理方案看，“由监察机关为主调查”的实践体现出三个方面的特点。一是监察机关管辖的涵盖性。监察机关对所有职务犯罪原则上都有管辖权，是否行使该种权力，主要取决于监察机关作出的判断。二是检察机关管辖的不稳定性。刑事诉讼法明确规定由检察机关管辖的职务犯罪案件，监察机关也可以行使管辖权；检察机关在侦查案件的过程中，发现犯罪嫌疑人还涉嫌其他职务犯罪，而该职务犯罪应由监察机关管辖的，对检察机关已着手侦查的犯罪的管辖权，也可能因监察机关要求将全案移送而丧失。三是侧重由监察机关直接行使调查权。法定的原则是除立法规定由检察机关负责侦查的案件外，其他职务犯罪均由监察机关直接调查。且在检察机关侦查的犯罪与监察机关有管辖权的职务犯罪关联时，由监察机关通过一事一议的方式，决定检察机关是否仍有管辖权。

(三)“由监察机关为主调查”的实践方式可能引发的负效应

1.监察机关办案能力超载诱发不规范的变通实践 “由监察机关为主进行调查”不但适用于监检管辖互涉的案件，也是监察机关与公安机关管辖互涉案件的处理原则。如在不少地方，此类案件均由监察机关直接调查，则案件量将是监察机关所不能承受的。同时，无论是从人员素养还是技术装备看，概括管辖中所包含的一些案件类型都不适宜由监察机关直接调查。如职务犯罪中某些牵连人数和犯罪次数众多的涉黑案件，即是监察机关所不擅长的。在监察机关办案能力与案件量不匹配的情况下，监察机关可能更多地会通过其他方式消化案件。与检察机关的同期办案量相比，监察机关在职务犯罪转隶之初，其办案量明显下降。一些本可由检察机关侦查并作为犯罪处理的案件，被监察机关通过党纪、政纪处分转化处理。

为缓解办案能力不足的问题，一些地方的监察机关通过授权方式将《刑事诉讼法》规定范围之外的职务犯罪线索交由检察机关进行侦查。[8]还有些地方的监察机关由于办案人员不足而要求检察人员参与案件的侦破，进而异化为“抽调办案”。但实际上，类似的实践方式在合法性上是存在争议的。

2.管辖权不稳定抑制检察机关能动办案的积极性 最高人民检察院检察长张军曾提出，检察机关对刑事诉讼要承担主导责任。[9]这一论断是否合理，尚存在一定的争议。[10]但不可否认的是，这种执法理念对于调动检察机关能动执法的积极性具有明显效果，但在职务犯罪的管辖上，检察机关的地位仍是消极被动的。检察机关在侦查自己管辖的案件时，如果发现犯罪嫌疑人还涉嫌其他职务犯罪，而该职务犯罪应由监察机关管辖的，检察机关不能直接侦查，而应当及时与同级监察机关沟通，监察机关同意后检察机关方可进行侦查。

由于监、检机关可能对案件存在不同的认识，致使沟通的结果会具有不确定性，其结果可能是检察机关扩张管辖的要求被监察机关否决，甚至原有的案件也可能被要求一并移交监察机关调查。有些地方已经明确规定，这种情况下，全案应当移送监察机关调查。[11]但从检察机关已投入的成本及检察人员的个人绩效考虑，如此行事对检方是不利的。由此可能会造成有的检察机关工作人员会放弃对一些案件线索的深挖细究，这种心态的变化也可能会带来放纵犯罪的现象产生。而对于检察机关在侦查过程中发现的存在多个犯罪嫌疑人实施的犯罪存在关联、共同犯罪的犯罪嫌疑人还实施了其他犯罪等情形，检察机关只能直接放弃对案件的侦查，这也在很大程度上抑制了检察机关能动办案的积极性，最终会损害打击犯罪的效率和力度。

3.管辖权变动的非规则化影响办案效率 检察机关在侦查自己管辖的案件时，如发现犯罪嫌疑人还同时涉嫌其他职务犯罪，而该职务犯罪应由监察机关管辖的，目前还没有明确的规定来确定案件管辖权的归属，而需要在个案的处理过程中沟通解决。相较于性质上偏重于权衡和协调的沟通，明确的规定可以压缩斟酌的空间，提高办案效率。监、检机关的沟通涉及双方人员和时间的安排，因而双方的沟通并非随时可以进行，并且一个案件可能需要多次沟通才会有结果，这对讲求效率的侦查工作而言是较为不利的。

三、 充分授权侦查——实现“由监察机关为主调查”的新路径

《监察法》是基于整合力量、强化反腐而出台的，在配置监、检职务犯罪管辖权时，坚持“由监察机关为主调查”，这与监察法的整体设计思路是一致的。检察机关虽享有部分职务犯罪的侦查权，但监察机关保留了直接调查案件的可能性。从逻辑上看，检察机关的侦查权可以被视为是一种授权性的设置，是监察机关统一行使职务犯罪调查权的例外。这种例外设置的原因在于该部分职务犯罪由检察机关调查更符合效率与经济原则。即《监察法》和《刑事诉讼法》为监、检职务犯罪管辖厘定了框架，其中包含两项原则：一是由监察机关为主进行调查，二是符合效率与经济原则。目前在处理监、检管辖互涉的案件时，存在过度强调由“监察机关直接调查”的问题。这虽然坚持了“由监察机关为主调查”的原则，但却并不符合效率与经济原则，甚至可能会损害惩治职务犯罪的公正性。因此，在坚持监察机关调查为主的前提下，探索更好地实现效率与经济原则的具体方式是必要的。

(一)“充分授权检察机关侦查”的具体内容

监察机关“授权检察机关侦查”部分职务犯罪，是在肯定监察机关对职务犯罪拥有调查权的基础上，为提高办案效率、节省办案资源，通过授权方式扩张检察机关的侦查管辖权，其内涵包括以下三个方面的内容。

1.狭义的授权 刑事诉讼法第19条规定的检察机关职务犯罪管辖权，虽然在性质上属于监察权对检察权的授权，但其是全国人大在权衡监察机关与检察机关职能分工之后作出的立法安排，是通过《监察法》《刑事诉讼法》进行的授权安排，因此，应当保持其稳定性和可预期性，对与检察机关管辖权无关联的案件，应严格限制管辖权由监察机关向检察机关的转移。

2.广义的授权 检察机关在侦查其管辖的案件时，如发现犯罪嫌疑人还同时涉嫌其他职务犯罪，而该职务犯罪应由监察机关管辖的，则实行广义的授权。即检察机关应将案件情况及时通报给监察机关，但相关犯罪的侦查权由检察机关自动获得，双方无需再就个案的管辖权进行沟通。除检察机关基于管辖困难提出请求外，监察机关应限制管辖权的转移，不再主动调查相关职务犯罪。但检察机关启动侦查权时，应向监察机关报备，侦查结果应接受监察机关的监督。如检察机关在侦查后认为嫌疑人的行为不构成犯罪，而监察机关对该结果存疑的，即可以重新调查。

3.扩张的授权 检察机关侦查职务犯罪时存在着几种情况，即发现共同犯罪的犯罪嫌疑人还实施了其他犯罪，而这些犯罪行为应由监察机关调查，或共同犯罪中的部分职务犯罪嫌疑人属非司法人员，或多个犯罪嫌疑人实施的犯罪之间存在关联，其中部分犯罪应由监察机关调查等等，则可由检察机关与监察机关沟通之后，根据主罪确定全案管辖权的归属。即使主罪属监察机关管辖，也可以根据案件情况，由监察机关将全案授权检察机关管辖；如果分别管辖更适宜的，则可分别实行管辖。

监察机关在调查案件时，如发现应由检察机关管辖的其他犯罪线索，可以检察机关是否适宜对全案行使管辖权为判断标准，考虑将案件和相应犯罪线索全部移送给检察机关，由其行使全案管辖权；如监察机关认为分别管辖更为适宜的，可将应由检察机关管辖的犯罪线索移送给检察机关。对前述的本应由监察机关调查但授权检察机关侦查的案件，检察机关的侦查结果应接受监察机关的监督。如检察机关在侦查后认为嫌疑人的行为不构成犯罪，监察机关对结果存疑的，可以重新调查。

上述方案有四个特点。一是检察机关已开始侦查的案件及相关的犯罪线索，一般都由检察机关直接管辖或根据主罪确定管辖权的归属，尽可能消除管辖的不确定性，并充分利用已有的案件基础，提高办案效率，降低重复调查造成的资源耗费。二是监察机关在调查中发现应由检察机关侦查的犯罪线索，可根据效率与经济原则确定是否交由检察机关进行侦查。三是监察机关可实行相对机动的授权，将与检察机关管辖权相关联的案件，授权检察机关进行侦查。四是对狭义和扩张授权的职务犯罪案件，应充分保证监察机关的监督权，检察机关应及时与监察机关沟通或向监察机关报备案件情况。

(二)“充分授权检察机关侦查”的理论依据

根据《监察法》第34条的规定，公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或职务犯罪，由监察机关对其进行调查处置。被调查人员既涉嫌严重职务违法或职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主对其进行调查，其他机关予以协助。该条规定体现了“构建集中统一、 权威高效的国家监察体系，增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性”的要求。(1)参见《监察机关监督执法工作规定》第2条。这也是《刑事诉讼法》第19条规定，相关的职务犯罪“可以”而不是“应当”由检察机关侦查的原因所在。检察机关的职务犯罪侦查权，可视为是因监察权的授权而获得的权力，而这种授权是由全国人大以立法的方式直接授予而并非监察机关授予的。

《刑事诉讼法》关于检察机关职务犯罪侦查权的规定说明，虽然《监察法》规定由监察机关统一处理职务犯罪，但这并不意味着应由监察机关直接调查所有的职务犯罪，其可以根据更有效查办职务犯罪的需求，授权其他机关对案件进行侦查。这种授权的前提是被授权者本身具有法定的职务犯罪侦查权，而不是通过监察机关的授权获得职务犯罪侦查权。职务犯罪侦查权只有通过全国人大的立法授权方可获得。监察机关可以在保留职务犯罪管辖的前提下，通过授权的方式改变职务犯罪调查权的具体行使方式。这就意味着，监察机关职务犯罪调查权的转移对象只能是检察机关，而不能将公安机关纳入其中。

《监察法》的意旨是“构建集中统一、 权威高效的国家监察体系”，这种授权方式与之并不矛盾。其根源在于监察机关作为政治机关的特殊性质，及由此奠定的监察机关与检察机关之间的监督与被监督的关系。监察法所规定的监察机关与检察机关之间的“相互制约”的关系，只是在追究职务犯罪过程中的一种“程序上的制约”，意在“防止和及时纠正错误，以保证案件侦办的质量，正确应用法律惩罚违法犯罪”。[12](P.66)

在权力性质上，双方并不是平等的。监察机关“是行使国家监察职能的专责机关，是实现党和国家自我监督的政治机关，实质上是反腐败的工作机构”[13]。检察人员侦查职务犯罪的履职情况，也应处于监察机关的监督之下。“授权侦查”是监察机关调查权行使方式的变化，即由直接调查转为监督其他权力机构进行调查。在对检察机关侦查活动强化监督的情况下，监察机关“集中统一、 权威高效”的监察责任并没有被削弱。正因如此，国家监察委员会认为，“监察机关对所有行使公权力的公职人员的职务犯罪行为都可以进行调查，但是基于工作的便利性和实效性，也可以考虑部分职务犯罪的调查由有关机关负责”[12](P.95)。

(三)“充分授权检察机关侦查”新机制的优势

1.有利于弱化监察中心主义，促进司法公正 我国刑事诉讼长期存在“侦查中心主义”的问题，造成“起点错、跟着错、错到底”的连环效应，进而成为形成冤假错案的重要诱因。解决这一问题“是以审判为中心”的诉讼制度改革的核心目标之一。相对于公安机关，监察机关具有超越检察院和法院的政治地位。虽然，立法规定监察机关与法院、检察院是相互配合、相互制约的关系，但在监察机关的优势地位面前，法院、检察院往往是配合有余而制约不足。如一些地方的检察机关明确要求，对于监察机关调查移送起诉的案件，一律应当提起公诉，法院则会全部作出有罪判决。由此，则“监察中心主义”之势隐然成形，案件的过滤把关机制失灵，案件质量基本取决于监察机关的自律，这将对司法公正产生不利影响。监察机关成立后，对诉讼的监督形成了新的权力格局。在监察机关全方位的有力监督之下，即使检察机关获得更多的职务犯罪侦查权，其也难以恢复过去因垄断职务犯罪侦查权而形成的强势地位。相对于监察机关，检察机关与公安机关、法院之间的相互制约关系更易得到落实，以审判为中心的诉讼制度改革所要求的统一证据标准更易传导至侦查阶段，庭审实质化可能得到更好的实现，侦查结果更能受到法院的实质检验，审判结果的公正性更易得到保障。将部分职务犯罪侦查权授予检察机关，不但有利于弱化“监察中心主义”造成的影响，也有利于使案件得到公正的处理。

2.有利于充分发挥检察机关侦查办案的积极性 作为一个组织而言，职务犯罪侦查权的转隶削弱了检察机关的权力基础，冲击了其整体的权威性。显然，这并非检察机关愿意看到的结果。职务犯罪侦查权之所以进行转隶，与先前的检察机关侦办职务犯罪不力、难以适应国家反腐形势的要求存在很大的关系。除受其他因素的影响外，检察机关自身的能动性不强无疑是形成此种反腐局面的重要原因之一。新的《刑事诉讼法》将检察机关的部分职务犯罪侦查权予以保留。但依据法律规定，这部分职务犯罪侦查权并非专属于检察机关行使，在某些情况下，其可以被移交给监察机关行使。因此，在职务犯罪侦查权调整后，如检察机关保留的职务犯罪侦查权在行使的过程中仍然不能够取得良好的效果，则其可能会完全丧失该项权力，因而，检察机关会对留存的职务犯罪侦查权给予高度重视。在检察机关内设机构的改革中，从最高人民检察院到地市级检察机关，相继成立了专门的职务犯罪检察部门，很多县级检察院也成立了职务犯罪办案组，积极主动地开展针对职务犯罪线索的挖掘和侦查。同时，与监察机关相比较，检察机关负责的职务犯罪数量有限。相对于负责案件数量大、种类多的监察机关而言，检察机关有更充裕的时间和更强的动力完成好职务犯罪的侦查工作。因此，将更多的关联案件交由检察机关进行侦查，可充分发挥检察机关侦查办案的积极性；而灵活行使的检察侦查权，也可以激发监察调查的力度。

3.有利于提升查办职务犯罪的程序正当性 有学者认为，与《刑事诉讼法》相比较，《监察法》在保障犯罪嫌疑人权利方面有明显的进步，与侦查羁押比较，其缩短了留置期限、改善了留置条件，使办案监督措施更加完善，如搜查、查封、扣押等取证工作要全程录音录像等等。[12](P.95)但从一定程度上讲，这些进步仅是形式意义上的，如留置期限较短，实际上是由职务犯罪本身的特点所决定的，这类犯罪的基本情况多在初查阶段就已经被调查清楚了，因而无需对嫌疑人进行长时间的羁押。对人权保障至关重要的程序公正性和监管中立性而言，监察调查程序中的保障程度则明显弱于侦查程序中的保障程度。如对嫌疑人的留置多在监察机关的办案点进行，一般会由办案人员自行负责；相对于侦查羁押过程中看守人员与办案人员处于相互分离的状态而言，留置过程中发生违法取证的风险及防范难度显然更高。再如律师无权介入调查程序[14]，取证工作的录音录像也只在监察机关内部“留存备查”，而无需向检察机关、法院公开，更不会向律师公开。这足以说明，调查程序合法性受到的监督明显弱于侦查程序。因此，授权侦查可以将更多的案件由封闭的调查程序转移至公开性更强的侦查程序，从而增强职务犯罪查办程序的正当性。

4.有利于缓解职务犯罪调查权外部监督不足的问题 将部分职务犯罪调查权转移给检察机关，可以在一定程度上消解社会上对“谁来监督监察委”的质疑。监察机关作为反腐权力的拥有者，自身也面临着权力腐败的风险。目前，此类案件多由监察机关自行调查、发现，虽然这在一定程度上表明监察机关内部的监督制约机制是有效的，但根据权力制约的一般规律，内部制约的有效性一般会弱于外部监督。由于受到监察机关工作事项的保密性及监察机关政治地位的特殊性两方面原因的影响，社会监督、舆论监督的力量对监察机关而言是微乎其微的，而外部权力的监督更是基本不存在的。由此可见，将监、检管辖互涉案件的调查权转移给检察机关后，监督权与执行权的分离有利于缓解职务犯罪调查权外部监督不足的问题。

5.有利于优化职务犯罪调查力量的配置 由于管辖范围的限制，当前各地检察机关普遍面临案源不足的难题。这不但导致了人力资源的浪费，同时也不利于检察机关侦查人才的成长。职务犯罪转隶改革时，监察机关几乎接收了全部的反贪、反渎工作人员。因此，检察机关新组建的职务犯罪检察部门必然会面临相关人员侦查经验不足的问题。侦查人才的培养必须以一定的办案量为基础，而当前检察机关侦查的职务犯罪案件数量难以满足培养这方面人才的需要。所以，将部分职务犯罪进一步授权给检察机关进行侦查，一方面可以缓解监察机关人手不足的矛盾；另一方面也有利于检察机关侦查人员的培养，以便进一步强化查办职务犯罪的整体队伍力量。

四、落实职务犯罪授权侦查应注意的问题

第一，应在充分授予侦查权的同时强化监察支持。授权侦查的一个基本背景是检察机关在刑事诉讼法修改后，其行使职务犯罪侦查权的积极性有所提高。但在充分授权检察机关行使侦查权的同时，也要防止其再犯侦查权行使不力的错误。在职务犯罪侦查权变动之前，很多地方的检察机关在行使侦查权时瞻前顾后，甚至出现了职务犯罪侦查的对象被集中于“学校、医院、国有企业等单位，同时尽量避免冲击行政权”[15]的现象。授予检察机关侦查权主要是为了使侦查工作更高效、更符合经济原则。但由于监、检机关政治地位的差异，检察机关协调侦查资源的能力远不如监察机关，这是不能被否认的现实。因而，在授权之后，监察机关也应当同时成为检察机关侦查职务犯罪的坚强后盾。如检察机关在侦查过程中遇到阻力，依靠自身力量难以突破案件时，可以请求监察机关提供一定的支持和协助，也可以请求将案件移交给监察机关进行调查。在个别情况下，监察机关也可以要求检察机关将案件移交给监察机关管辖。

第二，监、检分别调查和侦查关联案件时，检察机关可提前介入发挥协调作用。虽然，笔者主张关联案件一般应并案侦查，以发挥取证方面的优势，从而提高诉讼效率，但这并不排除某些情况下关联案件应由监察机关和检察机关分别进行调查和侦查。在案件分别管辖时，为便于相互协调，可由监察机关邀请检察机关提前介入案件。检察机关的提前介入，一方面，有利于落实“以审判为中心诉讼制度”的改革要求，引导监察机关按照审判要求调查取证，提高起诉与审判的质量；另一方面，对于关联案件而言，双方可以及时沟通案情，协调调查与侦查工作，提高办案的效率和质量。检察机关的提前介入可以采取多种方式，如听取监察机关对案件调查情况的介绍、查阅案卷材料、听取调查人员的意见、参与案件讨论、查阅讯问录音录像等等，以便其全面了解案件的调查情况，并对调查工作提出建议，使双方能够进一步沟通、对接调查和侦查工作。同时，检察人员应严守底线，不得直接参与案件的调查活动。

第三，准确定位录音录像，减少案件移交后的工作量。在监、检管辖权可能中途变更的情况下，对移送前所获取的证据，必须要考虑如何减少后继办案部门审查核实证据工作量的问题。《监察法》第33条规定：“监察机关收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，可以作为证据在刑事诉讼中使用，但应符合刑事证据的要求和标准。”依据该条规定，对监察机关前期调查取得的证据材料，检察机关可以作为证据使用，并有权对证据材料进行审查。同时，《监察法》第41条规定：“对讯问、搜查、查封、扣押等活动，调查人员应当进行全程录音录像，并留存备查。”对取证进行录音录像，为后继审查证据合法性提供了有效依据，但《监察法》“留存备查”的规定，显然是将录音录像作为内部工作的管理工具，而非记录工作内容的证据。这就意味着监察机关没有义务将录音录像作为证据移送给检察机关。同时，《规则》第263条规定：“对于监察机关移送起诉的案件，认为需要调取有关录音录像的，可以商监察机关调取。”这表明检察机关无权要求监察机关随案移送录音录像，而只能提出相关的请求。而取证过程的录音录像如果没有被移送，则检察机关将会失去对证据合法性审查的重要依据。这不但不利于增强检察人员对监察机关所获取证据的信任，同时也增加了检察人员审查证据的难度和成本。在检察机关向监察机关移送案件时，其侦查过程中取得的证据如何向监察机关进行移交，同样缺乏明确的规定。这也在一定程度上增加了监察机关审查证据的难度。笔者认为，在监、检之间进行证据移送时，接受机关有权力也有义务对证据材料进行审查。为降低办案成本、提高工作效率，录音录像应被视为固定取证过程中的证据材料随案移送，而不能仅作为部门管理的工作资料“留存备查”，如此方可达到减少案件移送后的工作量的目的。