广州科技创新券政策的主要做法及改进方向

杨 莹

(广州市社会科学院软科学研究所,广东广州 510410)

0 引言

科技政策是科技治理体系和治理能力建设的有效抓手,在科技治理的大背景下,以企业需求为导向、具有普惠性特点的科技创新券(以下简称“创新券”)将成为科技政策发展的重要方向。创新券是政府部门为了鼓励企业向科技服务提供方购买服务而发放的“创新货币”,企业申请创新券后,向服务机构购买服务可按照服务金额的一定比例获得资金支持。该政策不仅有利于满足企业创新发展需求,也有利于促进科技服务业的发展,提高科技资源配置效率。本文梳理了广州创新券政策的主要做法及存在不足,并提出了改进方向。

1 广州创新券政策的主要做法

广东于2015年发布《科技创新券后补助试行方案》,指出由各地市自行制定创新券政策,省财政对实施创新券政策的地市给予一定比例的资金补助。在此背景下,广州于2015年12月发布《广州市科技创新券实施办法(试行)》(以下简称《试行办法》)。

1.1 支持对象

广州创新券支持对象主要是本地科技型中小微企业及创客。科技型中小微企业需在广州注册,具有独立法人资格,且要有自主研发经费投入和研发活动。其中,工业类企业和非工业类企业的营业收入应在相应的限定范围内。此外,申请创新券的企业还应属于国家高新技术企业,或市科技创新小巨人企业,或经认定的国家、省或市创新型企业等九大类型之一。

1.2 服务内容及机构

从服务范围来看,广州创新券支持的服务主要集中在产品设计、知识产权、科技咨询、技术检测、认证、高性能计算等技术服务范畴。从服务机构来看,广州不局限于本地的科技服务机构,历年发布的服务机构目录中也包含了所在地在北京、上海、深圳、佛山、杭州等城市的服务机构。

1.3 兑现比例及有效期

从资助比例来看,广州按照合同金额的30%给予支持,企业或创客需自行承担另外70%的服务费用。此外,广州创新券自发放之日起两年内有效,也就是说,企业或创客在当年申请后,可在下年使用。

1.4 申请兑现方式

根据《试行办法》,待科技服务协议(合同)履行完成后,持有已登记使用科技创新券的企业、创客或科技创新服务机构申请兑现。该项规定衍生出两种操作方式,一是企业或创客采用以券抵现方式,由服务机构持券申请兑现;二是企业或创客先行将服务费用支付给服务机构,再由企业或创客持券申请兑现。

1.5 兑现及发放的组织方式

从组织方式来看,广州创新券申请审核、发放等具体工作由各区科技行政部门负责,兑现工作则由市级层面的科技主管部门负责。从财政支出方式来看,省财政未能补贴的部分,由市财政按照财政管理体制的分担比例与各区进行结算。

2 广州创新券政策存在的不足

2.1 申请条件限制较多

从全国范围内创新券支持的企业类型来看,如北京、深圳均支持当地中小微企业;杭州则未对企业类型进行硬性要求,在当地注册的企业均可申请;与上海类似,广州创新券支持对象偏向于科技型中小微企业,但不同的是,广州申请创新券的企业除需满足科技型小微企业的基本条件之外,还应属于国家高新技术企业或市科技创新小巨人企业等九大类型之一。与其他城市相比,广州创新券申请条件限制较多,支持对象覆盖范围相对较窄。

2.2 “软环境”服务有所欠缺

广州创新券服务范围主要集中在研究开发、产品设计、知识产权、科技咨询等技术服务领域,概念设计等工业设计类服务、金融类服务、非科技创新活动等相关服务不在支持范围之内。值得一提的是,上海已将战略规划、人才培养等与企业创新发展密不可分的“软环境”服务纳入支持范畴。此外,荷兰、新加坡等发达国家创新券适用范围也呈现向人力资源管理、财务管理等领域拓展的趋势[1-4]。总的来看,广州创新券服务范围有待进一步拓宽,与企业创新发展相关的“软环境”服务有所欠缺。

2.3 有效期过长

爱尔兰、荷兰、英国等发达国家及北京、上海、深圳、杭州等国内城市的创新券有效期均在一年以内[5-7],而广州创新券有效期为两年。有效期过长将会影响创新券使用及兑现效率,不便管理部门掌握创新券申领及兑现的具体情况和准确评估政策实施效果。

2.4 资助比例相对较低

从资助比例来看,北京依项目合同额确定资助额度,其中,每年度业务合同金额在10万元及以下的部分,最高资助比例为90%;超过10万元至50万元(含)的部分,最高资助比例为60%;超过50万元至100万元(含)的部分,最高资助比例为30%;超过100万元以上的部分,不再予以创新券补贴。上海、深圳则按服务金额的50%给予资金支持。而广州不论合同金额多少,均按照30%的比例给予支持,与北京、上海、深圳相比,资助比例相对较低,支持力度有所欠缺。

2.5 兑现方式不统一

企业(创客)和服务机构其中一方均可申请广州创新券的兑现,但需要双方协商并达成一致意见,由此增加沟通协调成本。同时,兑现方式的不统一可能导致二者同时进行申请操作,带来管理困境,增加管理成本,不利于工作的顺利开展。此外,如由企业(创客)申请兑现,需先行全额支付服务费用,无法及时帮助那些资金紧缺的中小微企业,影响创新券使用效率。

2.6 发放与兑现工作割裂

一方面,广州创新券申请发放与兑现工作分别由不同层级的科技行政部门负责,不利于工作的统筹开展。另一方面,各区在负责创新券的申请审核与发放等具体事务性工作的同时,还需按照财政管理体制的分担比例与市级层面共同承担省级资金未能补贴的部分,对于财政资金紧缺的行政区来说,无异于在增加其工作量的前提下带来财政支出压力。在这种情况下,若无相应的激励与考核机制,创新券政策实施效果难以保证。

3 广州创新券政策改进的主要方向

《试行办法》已于 2018年 12月到期,截至2020年年末,广州暂未开展新一轮创新券申请工作。建议广州在原有政策基础上,充分借鉴国内外创新券政策的先进做法及经验,尽快推出新的创新券实施办法。具体来看,可从以下几个方向进行改进。

3.1 放宽申请条件,支持对象以中小企业为主

2004年荷兰在世界上首次推出创新券时,就已明确该政策设立的初衷是为中小企业服务,支持中小企业根据自身所需购买相关知识产品、开展技术研究,以激励中小企业增加创新投入、满足企业发展需求。国际上除荷兰以外,爱尔兰、德国北威州、新加坡、英国、加拿大亚伯达省及新斯科舍省等国家和地区创新券支持对象为中小企业[2-10];国内北京、深圳等城市的创新券支持对象均为中小企业。因此,建议广州放宽企业申请条件,借鉴深圳创新券的做法,参照《中小企业划型标准规定》设定企业申请标准,重点支持中小企业的创新发展。

3.2 拓展服务种类,设置不同类别的创新券

为满足政策支持多样化的需求,广州可研究将服务范围拓展至人力资源管理、科技战略管理、财务管理等领域,尽量满足中小企业发展的多方位需求,以更好地发挥创新券的普惠效应。在进一步拓展服务范围的基础上,可对不同服务类型单独设定创新券种类,根据实际需要设定相应的资助条件。

3.3 打破地域限制,扩大服务机构范围

从国内外创新券政策的发展态势来看,越来越多的城市或地区逐步打破行政地域限制,扩大服务机构范围,如德国北威州的中小企业可与欧洲境内的高校、研究机构开展合作[8,11];北京支持当地小微企业与天津、河北开放实验室开展合作;杭州将长三角地区26市的高等院校科研院所和科技创新服务平台纳入服务机构范围。鉴于此,建议广州探索将国际优质机构纳入服务机构范围,打破行政界线、突破国别差异,充分整合优质服务资源,提高服务机构与服务事项之间的匹配度,为中小企业提供切实可行政策支持,进一步推进国际科技创新合作。

3.4 设定不同资助额度和比例,满足企业各阶段需求

企业规模较小时,经济实力相对不足,对价格较高的服务需求较少,对该类企业的资助原则应是资助额度偏小但资助力度较大;当企业成长到一定规模之后,经济实力有所提升,对价格较高的服务需求较大,对该类企业的资助原则应是资助额度偏大但资助力度可相对较小。为此,建议根据不同类型的企业设定与之相匹配的资助方式,针对中型企业、小型企业、微型企业及创业团队设定不同的年度资助总额、单次申请额度、单次资助比例,以满足各类型企业在不同发展阶段的服务需求。

3.5 建立统一服务平台,打造创新券“电商模式”

为提高创新券工作效率,为企业提供更便捷的服务,并方便职能管理部门掌握创新券政策的实施情况,建议由第三方专业机构建立统一服务平台负责开展创新券申领、审核、发放、兑现等具体工作,市级层面相关部门负责政策制定、监督管理等工作,各行政区负责做好政策宣传、组织发动等工作。可考虑以广东省科技创新券服务平台为依托,打造创新券“电商模式”,服务需求方和提供方统一入驻该平台,创新券申领、审核、发放、兑现均在平台上进行。企业可在平台上选择相应的服务事项,用创新券直接抵扣服务费用,服务项目完成后,由服务机构申请兑现。兑现完成后,服务提供方和服务购买方可相互评价,评价结果作为发放和兑现下一轮创新券的重要参考依据。此外,通过利用服务平台的大数据分析功能,及时掌握政策实施的具体情况,为政策评估提供有效支撑。

3.6 灵活设置有效期,建立服务机构考评奖励机制

为及时满足中小微企业创新创业服务需求,提高创新券使用效率,建议借鉴发达国家(地区)以及北京、上海、深圳等国内城市关于创新券有效期的设定标准,将创新券的有效期设定在一年以内;在此基础上,根据实际需要,对不同类型的创新券设定不同的有效期。此外,研究建立服务机构考评奖励机制,调动并发挥服务机构的积极性,进一步提高服务质量。